II SA/Op 521/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 sierpnia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. D. L. wystąpił wnioskiem z dnia 11 marca 2011 r. do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem wraz z własnym ujęciem wody, na działce nr A k.m. [...], położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...]. Prezydent Miasta Opola, rozpoznając powyższy wniosek, postanowieniem z dnia 21 marca 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - zwanej ustawą), zawiesił postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez D. L. inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w trakcie wstępnego rozpoznania sprawy ustalił, że wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego, zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Wyjaśnił, że teren na którym położona jest planowana inwestycja leży na obszarze wymagającym scaleń i podziałów nieruchomości wyznaczonym w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., nr LXXI/745/10 w sprawie zmiany w/w studium. Zgodnie zatem z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, dla powyższego obszaru obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To z kolei, powoduje konieczność zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. L., uznając, że błędne są ustalenia organu co do tego, że złożony przez niego wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, że obowiązek sporządzenia planu nie wynika ze studium albowiem, jakkolwiek jego ustalenia są wiążące dla organu przy sporządzeniu planu, w myśl art. 9 ust. 5 ustawy, to jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zaakcentował, że obowiązku wynikającego z art. 62 ust. 2 ustawy nie można wywodzić z zapisów studium. Wskazał ponadto, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych, które w sposób jednoznaczny, a więc nie budzący żadnych wątpliwości nakazują uchwalić plan miejscowy. W jego ocenie, przepis art. 62 ust. 2 ustawy może mieć zastosowanie, jeżeli "konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego." Przepisy takie znajdują się m.in. w Prawie geologicznym i górniczym, w ustawie o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, a także w ustawie o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z tym stwierdził, że dla terenu objętego jego wnioskiem, żaden przepis nie stanowi obowiązku uchwalenia planu. Dodatkowo zarzucił organowi, że ten nie przywołał zapisów studium. Stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest obowiązkiem organu w przypadku braku planu miejscowego, albowiem brak planu przez bliżej nieokreślony czas narusza prawo właścicieli do swobodnego dysponowania tym prawem, a tym samym wyrażoną w art. 64 Konstytucji, zasadę ochrony własności. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, odnosząc się do podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy, na czas do uchwalenia planu miejscowego, następuje z urzędu. Niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skutkuje rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej organ wskazał, że dla obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości obowiązek sporządzenia planu wprowadza przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Stosownie do tego stwierdził, że obowiązek w tym zakresie nie wynika z aktów odrębnych (art. 14 ust. 7 ustawy), lecz wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wspomniał, że z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 - zwanej "u.g.n.") wynika natomiast, że warunkiem koniecznym przeprowadzenia scalenia i podziału jest uprzednie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Scalanie i podział nieruchomości stosuje się bowiem tylko do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne (art. 101 u.g.n.), a nadto w planie miejscowym muszą być określone szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości (art. 102 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy). Gmina nie ma jednak obowiązku przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości (art. 102 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy). Organ zaakcentował, że dopiero określenie w studium obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, z uwagi na wiążący dla organów gminy charakter studium (art. 9 ust. 4), tworzy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na załączoną do akt sprawy część graficzną i opisową fragmentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola (uchwalonego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., nr LXXI/745/10) organ stwierdził, że działka nr A położona jest na terenie wymagającym opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na konieczność przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. To z kolei, w ocenie organu powoduje, że terenu tej działki dotyczy obowiązek sporządzenia planu miejscowego, uzasadniający zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy. Kolegium odnotowało, że dla wskazanego terenu rozpoczęto już procedurę sporządzenia planu, na podstawie uchwały Rady Miasta Opola Nr LXIV/717/06 z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie WDPS I (Wschodnia Dzielnica Przemysłowo-Składowa) w Opolu. Zaskarżając powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, D. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Kwestionując zawieszenie postępowania, skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dla obszaru będącego przedmiotem wniosku obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wynikające z powyższego błędne zastosowanie art. 62 ust. 2 ustawy, z powodu wadliwego uznania, że w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły podstawy do zawieszenia postępowania. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu, w kwestii bezpodstawności stanowiska organu, co do zawieszenia postępowania, z uwagi na brak przepisu, który powodowałby konieczność zawieszenie postępowania z powodu wyznaczenia w studium obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości. W ocenie skarżącego nie można przyjąć, jak wywodzi organ, że obowiązek sporządzenia planu zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy, wynika ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola. Podkreślił, że obowiązek sporządzenia planu musi wynikać wprost z przepisów ustawy, stąd nie podziela poglądu organów, że dla obszaru, na którym położona jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powyższych kryteriów kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Rozważania w zakresie dokonanej oceny legalności rozpocząć należy od wskazania, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej ustawą, będący szczególną regulacją o charakterze procesowym, w stosunku do procedury wynikającej z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, określającą przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Zgodnie z treścią art. 62 ust. 2 tej ustawy, w przypadku gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z powołanej regulacji wynika zatem bezsprzecznie, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno ulegać zawieszeniu w każdym przypadku, gdy w odniesieniu do obszaru, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Na gruncie wskazanej regulacji zasadniczą kwestią jest jednak ustalenie źródła obowiązku uchwalenia planu miejscowego. Słusznie dostrzegł skarżący, że obowiązek taki niewątpliwie wynika z art. 14 ust. 7 ustawy, który w zakresie źródeł wymogu sporządzenia planu miejscowego odsyła do innych przepisów stanowiąc, iż plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W ocenie Sądu, nie można jednak zgodzić się z poglądem, że jest to jedyny przepis odnoszący się do obowiązku sporządzenia miejscowego planu, a tym samym, że źródłem tego obowiązku mogą być tylko przepisy odrębnych aktów i nie można wywodzić tego obowiązku w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zaś, na gruncie niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że dla obszarów, które wymagają przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązek sporządzenia planu wynika z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust 3 ustawy. Wprawdzie jak podnosi skarżący na gruncie orzecznictwa sądowego wyrażane było stanowisko przeciwne, zgodnie z którym określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nie implikuje obowiązku uchwalenia planu miejscowego dla obszaru objętego procedurą scaleniową, niemniej jednak zdaniem Sądu pogląd taki, wyrażony w oparciu jedynie o wykładnię językową wskazanych przepisów, nie jest uzasadniony w świetle obowiązujących przepisów prawa. Na uwzględnienie zasługuje natomiast wykładnia prezentowana w większości orzeczeń sądowych przyjmująca, że obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego wynika również z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Dostrzec należy, że wykładnia językowa nie jest i nie może być jedyną metodą interpretacji prawa. Skoro przepis prawa funkcjonuje w określonym systemie, jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi normami oraz celami jakie ustawodawca chce osiągnąć określoną regulacją prawną. Dlatego też, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił rozumienie przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy, przyjmowane w przeważającym stopniu w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 291/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OKS 87/07, wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 224/09, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 522/11). Stąd, zgodzić należy się z poglądem organu zaprezentowanym w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż znajduje on oparcie w przepisach prawa. W myśl art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Zgodnie natomiast z treścią art. 10 ust. 3 ustawy, obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Z art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy wynika z kolei, że w przypadku określenia w studium obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości koniecznej jest określenie granic tych obszarów w planie miejscowym. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy wskazuje bowiem na wiążący charakter studium przy sporządzaniu planu, a przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi podstawę do wyznaczenia w planie miejscowym granic obszarów wymagających scalenia i podziału. Wprawdzie użyty w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy zwrot "w razie potrzeb" wskazuje, że określenie tych granic jest fakultatywne, niemniej jednak przyjąć należy, że obowiązek w tym zakresie powstanie w każdym przypadku, gdy w celu realizacji postanowień planu miejscowego takie scalenie i podział są konieczne, a obszary wymagające scaleń i podziałów określone zostały w studium. Zgodność planu ze studium oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Wskazać przyjdzie, że celem miejscowego planu jest ustalenie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też ustalenie, czy i jakie obszary wymagają scalenia i podziału ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu, który winien zapisy studium uwzględniać. Dodatkowo dostrzec też trzeba, że o ile w art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - "u.g.n.") określone zostało uprawnienie gminy do dokonywania podziału i scalenia nieruchomości, to z art. 102 ust. 2 tej ustawy wynika, że gmina może samodzielnie podjąć inicjatywę co do scalenia i podziału nieruchomości jedynie wówczas, gdy plan miejscowy wskazuje obszary, na których należy dokonać scalenia i podziałów nieruchomości. W przeciwnym wypadku, kompetencje gminy w zakresie wszczęcia z urzędu takiego postępowania są wyłączone. Uwzględniając dokonane rozważania uznać należy, że skoro w ramach racjonalizacji ukształtowania struktury przestrzennej nieruchomości, ustawodawca dopuszcza wszczęcie przez radę gminy z urzędu postępowania o scalenie i podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy obszary wymagające scalenia i podziału określone zostały w planie miejscowym, a w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi się z kolei, że w planie miejscowym określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, a następnie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy zobowiązuje do określenia takich obszarów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, które w myśl art. 9 ust. 4 ustawy jest wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, to powyższe uregulowanie (zapisy) tworzą zintegrowaną regulację prawną dotyczącą obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału. Ponadto, w tym miejscu odnotować też przyjdzie, że "ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, którego ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium" (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., I OSK 481/11, LEX nr 862582). Dokonując wykładni systemowej i celowościowej na gruncie wskazanych regulacji przyjąć tym samym należy, że z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów które wymagają przeprowadzenia scaleń i podziałów. Należy mieć na uwadze, że w kompetencji gminy jest prawo kształtowania ładu przestrzennego poprzez określanie kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także prawo do decydowania o przeprowadzeniu scalenia i podziału określonych terenów. Wiąże się ono z podstawowymi zasadami polityki przestrzennej określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy. Istnienie obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla określonych terenów uniemożliwia natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy tego terenu. Rozstrzygniecie przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) nie jest w tym zakresie wystarczające do określenia zagospodarowania terenu, albowiem organ stanowiący gminy, kształtuje ład przestrzenny i w tym zakresie decyduje o wyznaczeniu obszarów wymagających scalenia i podziału, podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego. Dlatego też, jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, dotyczącym obszaru wymagającym scalenia lub podziału, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji usytuowanej na obszarze wymagającym scalenia i podziału, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3, jest obowiązkowe. W niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo ustaliło, w oparciu o zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola, że nieruchomość, której dotyczy wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy mieści się w granicach obszaru, wymagającego scaleń i podziałów nieruchomości. Okoliczność ta wynika bowiem z zapisów przywołanego Studium, które wyznacza m.in. obszar wymagający scaleń i podziałów. Stosownie do tego, zgodzić należy się z oceną organu, że obszar w granicach którego położona jest nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego, wymaga opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku, obowiązek sporządzenia planu miejscowego wyprowadzić należy z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy. Z tego też powodu, za uzasadnione i znajdujące oparcie w art. 62 ust. 2 ustawy uznać należy zawieszenie przez organ zaskarżonym postanowieniem, postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Skoro jest ona planowana do realizacji na terenie, dla którego wymagane jest sporządzenie planu miejscowego, zawieszenie postępowania jest obligatoryjne. Reasumując, w ocenie Sądu uznać należało, że zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadniająca je argumentacja, przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu, zasługują na akceptację jako znajdujące umocowanie w przepisach prawa. Z tego też powodu, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalono skargę.