I OSK 481/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 687/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w T. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. (dalej Spółka) na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] września 2009 r. (Nr [...]) w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu wyroku, Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zakwestionowaną uchwałą Rada Gminy w Ś., powołując się na art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) [dalej ustawa o drogach publicznych) oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym] zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę stanowiącą własność gminy, położoną w miejscowości T. na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...], której przebieg i granice określono na mapie stanowiącej załącznik do uchwały (§ 1 uchwały), wykonanie uchwały powierzono wójtowi gminy (§ 2 uchwały), określając zarazem, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (§ 3 uchwały). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr [...] z dnia [...].11.2009 r. pod poz. [...]. Spółka pismem z [...] kwietnia 2010 r. zwróciła się do Rady Gminy w Ś. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaliczeniem działki nr [...] do kategorii dróg gminnych poprzez uchylenie uchwały z [...] września 2009 r. Pismem z [...] maja 2010 r. Przewodniczący Rady Gminy w Ś. udzielił Spółce odpowiedzi na wezwanie, w którym wywodził, że kwestionowana uchwała nie narusza prawa. W dniu [...] czerwca 2010 r. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy w Ś. z [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. W skardze zarzucono, że przedmiotowa uchwała zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez zaliczenie drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych; naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez zaniechanie uzyskania opinii zarządu powiatu, pomimo powoływania się na nią w treści uchwały; naruszenie art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez brak uwzględnienia terminów ustawowych związanych z ogłaszaniem uchwał podjętych na tej podstawie prawnej oraz naruszenie §§ 5-7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) [dalej rozporządzenie], poprzez ustalenie, iż działka zaliczona jako droga gminna nie spełnia warunków technicznych dla drogi gminnej ujętej w cyt. rozporządzeniu. W skardze postawiono także zarzut naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7 i 8 w zw. z art. 77 k.p.a. Naruszenia, jakich miała dopuścić się Rada Gminy w Ś. w tym zakresie miały polegać na braku poszanowania interesów osób trzecich, w tym skarżącej spółki, albowiem uzyskano decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, gdzie przygotowane operaty urbanistyczne określały sposób dostępności działek objętych decyzjami przez dostęp z drogi wewnętrznej. Spółka kwestionowała także, że droga ta nie została uwzględniona zarówno w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Brak było także – zdaniem spółki – obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględniono by jej przebieg. Spółka zarzuciła również brak podjęcia realnych działań przez władze gminy, aby rzeczona droga mogła uzyskać wymogi techniczne stawiane tego typu drogom przez przepisy obowiązujące w tym zakresie, co - w ocenie skarżącej Spółki - czyniło uzasadnionym zarzut działań pozornych. W uzasadnieniu skargi Spółka rozwijała postawione zarzuty, w szczególności wywodząc, że naruszono art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (spółka omyłkowo wskazała w tym zakresie na art. 20 ust. 3), albowiem pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenie drogi do innej kategorii nie może być dokonane później niż do trzeciego kwartału danego roku, z mocą obowiązującą od 1 stycznia roku następnego. Skarżąca wywodziła, że droga ta stanowiła drogę wewnętrzną, po niej wykonywany był dojazd do budynków skarżącej Spółki, a jedynie na odcinku ok. 150-200 m przebiega dojazd do kilku budynków mieszkalnych. Spółka eksponowała także, że uczynienie z dotychczasowej drogi dojazdowej (wewnętrznej), drogi kategorii gminnej nie towarzyszyła działalność polegająca na zapewnieniu jej niezbędnych warunków technicznych określonych prawem. W odpowiedzi na skargę Gmina Ś. wniosła o jej oddalenie. Wskazała w tym zakresie, iż droga zaliczona do kategorii dróg gminnych łączy się z drogą powiatową Nr [...] relacji K.-B.-T. (działka nr [...]). Droga ta jest i będzie powszechnie dostępna, prowadzenie zaś przez skarżącą spółkę działalności gospodarczej i korzystanie z tej drogi nie może samo przez siebie stanowić wyłączenia dopuszczalności korzystania z tej drogi przez inne podmioty, zwłaszcza, że skarżąca nie kwestionuje faktu, iż droga zapewnia dojazd do budynków mieszkalnych innych osób. Zakwalifikowanie jej do kategorii dróg publicznych nie spowoduje ograniczenia w jej dostępności. Gmina podnosiła także, że uzyskano opinię zarządu powiatu przed podjęciem uchwały, czego dowodem jest uchwała Zarządu Powiatu Rzeszowskiego z [...].09.2009 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stwierdziła, że kwestionowana uchwała nie dotyczyła zmiany kategorii drogi. Podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie jest bowiem uzależnione od spełniania przez tę drogę warunków technicznych określonych w rozporządzeniu, podobnie nie można uzależniać podjęcia uchwały od uwzględnienia drogi w planie zagospodarowania przestrzennego czy też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Gmina wskazała, iż przepisy te nie miały zastosowania przy podejmowaniu uchwały. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie pełnomocnik skarżącej Spółki wycofał się z zarzutu podjęcia uchwały przed zasięgnięciem opinii zarządu powiatu, o ile istotnie taka opinia zalega w aktach, podtrzymał zarzut braku celowości zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 października 2010 roku oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał w pierwszym rzędzie, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przed podjęciem kwestionowanej przez skarżącą Spółkę uchwały, zapadła uchwała Rady Powiatu w Rzeszowie z dnia [...].09.2009 r. (Nr [...]), w której pozytywnie zaopiniowano zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] w T. Wymóg zatem współdziałania przez radę gminy został wyczerpany. Odnosząc się do zarzutu Spółki naruszenia art. 7 i art. 8 ustawy o drogach publicznych w aspekcie zaliczenia dotychczasowej drogi wewnętrznej do kategorii dróg gminnych, bez uprzedniego spełnienia przez tą drogę określonych wymogów technicznych określonych w rozporządzeniu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest to zarzut trafiony. Samo bowiem zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych nie zostało uzależnione w ustawie o drogach publicznych od spełnienia wszystkich warunków technicznych, jakie dla tego typu drogi przewiduje rozporządzenie. W ocenie Sądu meriti, kwestia spełniania przez drogę określonych wymagań technicznych należy do odrębnego zagadnienia, niezależnego od kwestii zaliczania drogi do odpowiedniej kategorii. Z podobnych przyczyn Sąd nie zgodził się z zarzutem zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi, która do tej pory miała funkcję drogi dojazdowej i wykorzystywana jest m.in. dla celów prowadzenia przez skarżącą Spółkę działalności gospodarczej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, sama skarżąca przyznała, że droga na pewnym jej odcinku służy także innym osobom, zapewniając dojazd do domów, nadto łączy się z drogą powiatową. Ma ona zatem walor lokalny, uzupełniającą sieć istniejących dróg. Przypisanie tej drogi do kategorii dróg gminnych nie zmienia ograniczenia dostępności do tej drogi. Nie ma także znaczenia zarzut braku uwzględnienia tej drogi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu meriti, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co wynika z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca nie wskazała ponadto, aby na obszarze, na którym położona jest działka nr [...] w T. obowiązywał plan miejscowy, a takiemu faktowi zaprzeczyła Gmina Ś. Brak planu zagospodarowania przestrzennego na określonym obszarze gminy nie stanowi przeszkody do podejmowania uchwały odnośnie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że cytowane przepisy dotyczą sytuacji, w której następuje pozbawienie dotychczasowej drogi określonej kategorii, a takiego stanu faktycznego nie dotyczy przedmiotowa sprawa, albowiem przed podjęciem kwestionowanej uchwały działka nr [...] w Ś., stanowiąca drogę, nie należała do żadnej z kategorii dróg publicznych ujętych w dyspozycji art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jako zupełnie nietrafne uznał Sąd meriti sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. przez Radę Gminy w Ś. przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały, albowiem – jak stwierdził Sąd pierwszej instancji - k.p.a. nie ma zastosowania do podejmowania aktów o charakterze prawa miejscowego. Sformułowany natomiast zarzut braku celowości podjęcia przedmiotowej uchwały nie mógł stanowić oceny Sądu meriti, albowiem sąd administracyjny kontroluje przedmiot skargi wyłącznie z punktu widzenia jego legalności. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej Spółki zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego, tj, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ustawy o drogach publicznych wobec nie dostrzeżenia przez Sąd meriti, iż droga wewnętrzna składająca się z działki o nr [...] położonej w T. nie spełnia kryteriów pozwalające zaliczyć ją do dróg gminnych gdyż pozostając niezmiennie jedynie drogą dojazdową do obiektów użytkowanych przez podmiot (skarżącą Spółkę) prowadzący działalność gospodarczą stanowić może wyłącznie drogę wewnętrzną; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ustawy o drogach publicznych wobec nie dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, iż droga wewnętrzna składająca się z działki o nr [...] położonej w T. nie spełnia kryteriów pozwalające zaliczyć ją do dróg gminnych, a ponadto uznanie, że skoro droga służy także innym osobom to ma ona walor lokalny oraz, że przypisanie tej drogi do kategorii dróg gminnych nie zmienia ograniczenia dostępności do tej drogi; -art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z o drogach publicznych wobec nie dostrzeżenia przez Sąd, iż zaskarżona uchwała w sprawie zaliczenia drogi wewnętrznej nr [...] do kategorii dróg publicznych - dróg gminnych została podjęta z naruszeniem obowiązujących terminów ustawowych oraz uznanie, że skoro działka nr [...] nie należała do żadnej kategorii dróg publicznych ujętych w dyspozycji art. 2 ust 1 ustawy o drogach publicznych, to nie ma do niej zastosowania art. 10 ustawy o drogach publicznych; -art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. w zw. z § 5, § 6, § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wobec nie dostrzeżenia przez Sąd, iż położenie i ukształtowanie działki nie pozwala na uzyskanie przez przedmiotową drogę parametrów technicznych jakie powinna spełniać droga publiczna oraz uznanie, że brak planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przeszkody do podejmowania uchwały odnośnie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Pełnomocnik podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd meriti, że podjęcie uchwały w sprawie zaliczenia drogi wewnętrznej nr [...] w T. do kategorii dróg publicznych narusza usprawiedliwiony interes osób trzecich, w tym skarżącej Spółki poprzez: - nieposzanowanie interesów osób trzecich (w tym skarżącej Spółki), które mają dostęp z tej samej drogi do swoich nieruchomości oraz innych osób, które uzyskały decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę (co wiązało się z opracowaniem operatu urbanistycznego przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi), który zakreśliłby teren objęty dostępem do obecnej drogi publicznej i objąłby swoim zakresem wszystkie działki mające zjazd z tej samej drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną co do której planowano przyjęcie uchwały o zaliczeniu jej jako drogi gminnej spełniającej warunki techniczne opisane w cyt. rozporządzeniu; - zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych pomimo braku uwzględnienia przeprowadzenia takiej drogi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś.; - brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zostałaby uwzględniona przedmiotowa inwestycja drogowa oraz uzasadniona byłaby celowość zakwalifikowania niniejszej drogi do kategorii dróg gminnych oraz zakreślone zostałby granice linii rozgraniczających niniejszy pas drogowy - który w tej sytuacji zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych może być jedynie drogą wewnętrzną; - podjęcie uchwały w sprawie zaliczenia drogi wewnętrznej nr [...] do kategorii dróg gminnych (publicznych) w sytuacji, gdy organy Gminy Ś. nie podjęły żadnych czynności zmierzających do zapewnienia przedmiotowej drodze warunków technicznych wymaganych prawem, a nawet nie mają zamiaru zapewnienia tam takich warunków, a uchwała ma wyłącznie charakter pozorny, zmierzając do realizowania przez gminę określonych rygorów właściwych dla drogi publicznej, bez jednoczesnej realizacji obowiązków ciążących z tego tytułu na Gminie. Dodatkowo naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez rozłożenie ciężaru dowodu w osób sprzeczny z art. 7 kpa i w rezultacie uznanie, że skarżąca nie wykazała, aby na obszarze na którym położona jest działka nr [...] w T. obowiązywał plan miejscowy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w § 2 art.183 p.p.s.a, które w tej sprawie nie wystąpiły. Dokonując oceny skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Jako nietrafny rozważać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art.7 ust.1 i art.8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o danych publicznych (Dz.U z 2007 r. Nr 19, poz.115). Przy czym autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, czy naruszenie to miało polegać na błędnej jego wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu (art.174 pkt 1 p.p.s.a). Z uzasadnienia skargi wynika, że doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. W świetle tego przepisu do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Służą one lokalnym potrzebom. Stanowią własność gminy, która ma obowiązek łożenia na ich utrzymanie. Uprawnienie do zaliczenia do tej kategorii dróg posiada rada gminy, która dokonuje tego w formie uchwały po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art.7 ust.2 cytowanej ustawy o drogach publicznych). W tej sprawie przesłanki określone w powołanym przepisie zostały spełnione. Zarząd Powiatu w Rzeszowie uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. pozytywnie zaopiniował zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych: nr [...] i [...] w T. Tutaj należy dodać, że działka nr[...], jak wynika z Informacji z rejestru gruntów jest własnością Gminy Ś. Niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art.8 ustawy o drogach publicznych, który to przepis określa, jakie drogi są drogami wewnętrznymi. Fakt, że droga spełniała funkcje określone w tym przepisie nie pozbawia rady gminy prawa do zaliczenia jej do kategorii drogi wymienionej w art.2 ust.1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Z tym zarzutem wiąże się zarzut braku celowości podjęcia tej uchwały. Sąd nie może w tym zakresie ingerować w kompetencje Gminy. Zgodnie bowiem z art.2 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. Tekst: Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Artykuł 18 ust.1 tejże ustawy określa zakres i przedmiot kompetencji stanowiących rady gminy. Przepis ten statuuje zasadę domniemania kompetencji tej rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W świetle powyższych przepisów Sąd może badać jedynie legalność aktów jednostek samorządu terytorialnego, a nie ich celowość. Wbrew zarzutom skargi skorzystanie przez Radę Gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U Nr 43, poz.430 ze zm.). Te przepisy są przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. Zgodnie z art.2 ust.1 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1/ drogi krajowe, 2/ drogi wojewódzkie, 3/ drogi powiatowe, 4/ drogi gminne. Jak jednoznacznie wynika z art.10 ust.3 cytowanej ustawy terminy w nim określone dotyczą jedynie pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenia jej do nowej kategorii. Nie mają zastosowania wyłącznie w przypadku zaliczenia drogi do określonej kategorii. Co do naruszenia interesów osób trzecich, to skarżąca Spółka nie wykazała, z czego wywodzi swój interes prawny lub uprawnienie i na czym polega naruszenie jej interesu prawnego, a nie faktycznego. Z akt administracyjnych i sądowych I instancji wynika jedynie, że Spółka przy działce nr [...] prowadzi działalność gospodarczą. Stroną inicjującą postępowanie sądowe w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. To w pierwszej kolejności Sąd I instancji powinien zbadać, lecz tego nie uczynił. Jednak to uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Co do pozostałych zarzutów to: 1. Zgodnie z art.9 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz.717 ze zm.) ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, którego ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Nie mają one wpływu na kompetencje organów gminy wynikające z art.7 ust.1 ustawy o drogach publicznych. To samo dotyczy braku planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie należy dodać, że ciężar udowodnienia, iż na obszarze, na którym położona jest działka nr [...] obowiązuje plan miejscowy obciąża stronę skarżącą kasacyjnie, albowiem nie można przeprowadzić dowodu na nieistnienie faktu. Z tych też względów Sąd na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę.