II SA/Op 495/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2011 r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Olesna z dnia 26 maja 2010 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz S. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2011 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Olesna z dnia 26 maja 2010 r., Nr [...], o odmowie ustalenia na rzecz S. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr a i nr b k.m. [...] położonych w [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem datowanym na dzień 14 września 2007 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w Oleśnie w dniu 5 listopada 2007 r., S. P. wniósł o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z pomieszczeniem przeznaczonym na usługi w ramach wolnego zawodu na terenie położonym w [...] przy ulicy [...], obejmujących działki o nr ewid. a i b. Pismem z dnia 29 lipca 2009 r. wnioskodawca zmodyfikował w/w wniosek w ten sposób, że rozszerzeniu miały ulec granice inwestycji oraz zmianie ulegała funkcja budynku z funkcji mieszkaniowo-usługowej wyłącznie na mieszkaniową. Burmistrz Olesna, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 26 maja 2010 r., Nr [...], odmówił ustalenia na rzecz S. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr a i nr b k.m. [...] położonych w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą. Organ wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji pozwala na stwierdzenie, że teren wnioskowany do zabudowy jest terenem upraw rolnych, niezabudowanym, pozostającym w użytkowaniu rolnym, działki sąsiednie o nr c, d, e dostępne z tej samej drogi są niezabudowane, a projektowany do zabudowy obszar zlokalizowany jest w otwartym terenie upraw pomiędzy ulicami [...] i [...], gdzie brak jest zabudowy w promieniu 250 m. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest przy ulicy [...] i oddalona jest od terenu planowanej inwestycji o 425 m w linii prostej. Stąd funkcjonalnie i urbanistycznie zarówno zabudowa przy ulicy [...] jak i ulicy [...] nie tworzy z działką urbanistycznej całości, a tym samym nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nadto planowana inwestycja faktycznie nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż aktualna dokumentacja fotograficzna oraz wizja w terenie wskazują, że zlokalizowana na działce nr f, a opisana na mapie ewidencyjnej jako "dr", droga jest nieurządzona i stanowi jedynie dojazd do pól, po której obecnie żaden samochód osobowy nie jest w stanie przejechać. Podkreślał organ, że przez odpowiedni dostęp do drogi publicznej rozumie się takie połączenie działki z drogą publiczną, które zapewnia wszelką niezbędną łączność tą drogą, umożliwiającą normalne, społeczno-gospodarcze korzystanie z nieruchomości, a więc zapewniać możliwość dojazdu i dojścia użytkowników budynków mieszkalnych oraz dojazd i wyjazd pojazdów obsługi komunalnej i pojazdów ratownictwa. W przedmiotowym przypadku brak jest powyższego. Dokonując oceny spełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 ustawy organ stwierdził, że są one spełnione lub zgodne z odrębnymi przepisami. Organ wskazał jednocześnie sposób wywiązania się z zaleceń organu II instancji oraz wyjaśnił przyczyny uznania analizy urbanistycznej sporządzonej na zlecenie organu za prawidłową, a także przyczyn, z jakich nie uwzględnił opinii prywatnej złożonej przez wnioskodawcę do akt. W tym zakresie stwierdził, że część graficzną analizy sporządzono na kopii mapy ewidencji gruntów, zamiast na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej. Nadto część graficzna analizy obejmuje tylko niewielki fragment obszaru analizowanego, a część tekstowa opisuje wyłącznie zabudowę na dwóch działkach przy ulicy [...], pomimo, że w granicach wyznaczonych promieniem 460 m znajduje się inna zabudowa. Zdaniem organu, wobec niespełnienia przez planowana inwestycję warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nie zachodziła konieczność przeprowadzania analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki tej analizy dołącza się do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Uzasadniał nadto organ, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gospodarzem i podmiotem odpowiedzialnym za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy są odpowiednie władze gminy, co powoduje, że burmistrz zobligowany jest do podejmowania decyzji w oparciu o takie same kryteria planowania przestrzennego, jakie byłyby podstawą sporządzenia studium lub planu. Mając zatem na uwadze naczelne zasady, którymi musi się kierować burmistrz niemożliwym było wyrażenie zgody na projektowaną inwestycję, która doprowadziłaby do sytuacji, że pojedynczy inwestor decydowałby o tym, jakie będą dalsze losy przestrzeni dotychczas niezagospodarowanej. We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów wykonawczych § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obrazę przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 75 K.p.a, art. 77 K.p.a., art. 79 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81 K.p.a., art. 106 K.p.a., 107 K.p.a. oraz art. 109 K.p.a., jak i art. 64 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe skarżący wnosił o zmianę decyzji Burmistrza Olesna poprzez ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. W obszernym uzasadnieniu kwestionował stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując spełnienie przesłanek z w/w przepisu oraz dokonując wykładni ustawowych pojęć, z powołaniem się na wyroki sądów administracyjnych, zauważył, że postępowanie w sprawie dało podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołujący podkreślał, że stosownie do art. 5b ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 237, poz. 1657) przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zauważał nadto, że w poprzednio zapadłych decyzjach organ przyjmował, że spełniony został warunek dojazdu z drogi publicznej, zaś w zaskarżonej uznał, iż ten warunek nie jest spełniony, pomimo, że nie uległ zmianie ani stan faktyczny, ani też prawny. Odwołujący wyartykułował także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Akcentował, że analiza urbanistyczna z kwietnia 2010 r. nie spełnia wymogów wynikających z rozporządzeń wykonawczych, a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz z dnia 26 sierpnia 2003 r. określającego oznaczenia i nazewnictwo stosowane w decyzjach o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślał, że w znajdującej się w aktach analizie urbanistycznej dostrzegał liczne uchybienia wyrażające się brakiem opisu stanu faktycznego terenu w części opisowej, pominięcia istniejącej drogi wewnętrznej łączącej ulicę [...] z ulicą [...], brak analizy prawnej istniejących w analizowanym obszarze dróg w rozumieniu ustawy o drogach, brak opisu i analizy zabudowy i zagospodarowania wszystkich zabudowanych działek położonych w granicach analizowanego obszaru, a posiadających ten sam dostęp do drogi publicznej, co nieruchomość objęta wnioskiem oraz brak uzasadnienia sposobu przyjęcia granic obszaru analizowanego, zwłaszcza, że ten sam urbanista w analizie z czerwca 2009 r., wskazała odległość 350 m, zaś w analizie z kwietnia 2010 r. odległość ta wynosi 450 m. Odwołujący, negując prawidłowość sporządzonej na zlecenie organu analizy urbanistycznej złożył własną opinię urbanistyczną dotyczącą możliwości zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym terenu położonego w [...] przy ulicy [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2011 r. utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Olesna z dnia 26 maja 2010 r., o odmowie ustalenia na rzecz S. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr a i nr b k.m. [...] położonych w [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz ustalenia dokonane przez organ I instancji i stwierdził, że analiza okoliczności sprawy pozwala na uznanie, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Uzasadniał, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jednym z warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie wymogu dostępu do drogi publicznej. Analizując tę przesłankę organ stwierdził, że wbrew stanowisku organu I instancji planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, za który rozumieć należy zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej. Uzasadniał w tym zakresie, że odmienne stanowisko organu I instancji nie może wynikać ze stanu istniejącej drogi wewnętrznej na działce nr f, przyległej do terenu inwestycji. Oceniając natomiast spełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy SKO podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Argumentowało w tym zakresie, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadził na grunt polskiego systemu prawnego zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem wprowadzenia takiej regulacji było zagwarantowanie ładu przestrzennego, to jest stanu docelowego zagospodarowania przestrzennego, w którym do minimum ogranicza się pola konfliktów wynikające z procesów rozwojowych. Dalej wskazywał, że pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć jako działki graniczącej z terenem inwestycji, lecz odnosić do terenów położonych w okolicy tworzącej całość urbanistyczną. Podkreślał, że całość ta nie może być rozpatrywana zbyt szeroko, gdyż ustawodawca poruszając się w pojęciu sąsiedztwa narzucił pewna bliskość, ale niewyznaczona tylko i wyłącznie przez linię graniczną lub punkt graniczny. Dokonując oceny analizy warunków niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym z kwietnia 2010 r. oraz przedłożone przez inwestora z września 2009 r. oraz czerwca 2010 r., jak i wykonanej na zlecenie SKO analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uznał, że przedmiotowe działki nr a i nr b położone są na gruntach rolnych otaczających tereny zabudowy miejskiej, wśród dużego otwartego terenu, niezabudowanego, czynnego biologicznie, użytkowanego rolniczo i łąkowo z istniejącym ciekiem wodnym. Przedmiotowe działki znajdują się na obszarze rozciągającym się miedzy ulicą [...] – droga wojewódzka (położona po wschodnie stronie obszaru) i ulicą [...] – droga gminna (po północno-zachodniej stronie obszaru). Ulica [...] jest jednostronnie obudowana budynkami mieszkalnymi w zabudowie wolnostojącej, przy czym zabudowa ta kończy się na wysokości przedmiotowych działek, które są od niej oddalone o ok. 210 -250 m. Działki inwestycji nie są dostępne z ulicy [...]. Zabudowa mieszkaniowa z ulicy [...] rozpoczyna się na działkach nr g i nr h, w odległości około 410 m liczonej od północnej granicy działki nr a. Na wysokości działek nr g i nr h, po drugiej stronie ulicy [...] i powyżej skrzyżowania z ulica [...] istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinnego osiedla [...], w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej. Wskazując na powyższą analizę organ uznał, że planowana zabudowa nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy, ani też nie jest z nią urbanistycznie powiązana. Projektowany budynek nie tworzy całości urbanistycznej z budynkami zlokalizowanymi przy ulicy [...], ani przy ulicy [...], pomimo, że pod względem funkcjonalnym jest to taka sama zabudowa, to działki zabudowane tymi budynkami nie maja waloru działki sąsiedniej i stąd też żadna z zabudowanych działek nie może stanowić odniesienia dla ustalenia parametrów i cech dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale. Stwierdził także, że zlecona przez SKO uprawnionemu urbaniście analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazywała na to, że wydanie pozytywnej decyzji podyktowane byłoby jedynie tym, że inwestor posiada prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się skarżący S. P. Zaskarżonej decyzji, ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obrazę przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 75 K.p.a, art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81 K.p.a., art. 84 K.p.a. oraz 107 K.p.a. wskazując na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Burmistrza Olesna oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi, analizując pojęcie dobrego sąsiedztwa sąsiedniej działki oraz ładu przestrzennego dowodził, że brak było podstaw prawnych i faktycznych do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Podkreślał, że organy z sobie tylko znanych przyczyn nie oparły się na znajdujących się w aktach analizach urbanistycznych i granicach obszaru analizowanego, przyjmując wymóg tzw. pewnej bliskości, w sytuacji, gdy pojęcie działki sąsiedniej należy odnosić do pewnego obszaru wyznaczonego przez przepisy, a to nie mniejszego niż 3-krotność szerokości frontu działki. Podkreślał w związku z tym, że szerokość terenu objętego wnioskiem wynosi 150 – 152 m, a tym samym minimalny obszar analizowany wynosi ok. 450 - 456 m wokół terenu objętego wnioskiem. Tym samym w granicach terenu analizowanego, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej istnieje kilka domów mieszkalnych, których architektura pozwała na ustalenie funkcji, wskaźników, cech i parametrów dla wnioskowanego terenu. Akcentował nadto skarżący, że planowany budynek mieszkalny jest obiektem parterowym z poddaszem użytkowym i należy do typowych występujących na analizowanym obszarze, gdyż w tej części miasta dominującą jest zabudowa mieszkaniowa. Zauważył również, że uprawniony architekt – urbanista dokonując na zlecenie Kolegium analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, a mimo tego organ wydał decyzje odmienną. Zdaniem skarżącego, kontynuacja funkcji nie polega na nakazie, czy konieczności kopiowania istniejącej zabudowy, gdyż wystarczające jest, aby nowa zabudowa nie kolidowała z już istniejącą i można było ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja narusza także art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ nie dokonał pełnej oceny materiału dowodowego w aspekcie prawnym, czemu nie dano wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Nie wyjaśniono również, z jakich przyczyn zdyskredytowano opinię sporządzoną w postępowaniu odwoławczym i przyjęto inną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, jaka zawarta został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Powyższe oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowo–administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Olesna z dnia 26 maja 2010 r. o odmowie ustalenia na rzecz S. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr a i nr b k.m. [...] położonych w [...]. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm), zwanej dalej ustawą. Na wstępie zauważyć należy, że przepisy ustawy określają zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 pkt 1). W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury ( art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy), przy czym stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasady zagospodarowania terenu mogą być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w drodze decyzji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub prowadzeniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Z cytowanych przepisów art. 1 ustawy można wywieść dwie podstawowe zasady planowania przestrzennego, a mianowicie zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju. W celu realizacji przez organy tych zasad ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustanowił w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). W związku z powyższym zauważyć należy, że w świetle art. 61 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja spełnia ustawowe przesłanki zawarte w tym przepisie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma w żadnym razie charakteru uznaniowego i jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ zobowiązany jest dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. I tak, jedną z ustawowych przesłanek warunkujących dopuszczalność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sposób ustalenia wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia organy orzekające w sprawie dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zobowiązane zostały do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego oraz do przeprowadzenia na nim analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zatem skoro wokół działki budowlanej wyznaczyć należy tzw. obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza niż 50 metrów to oczywistym jest, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Wyznaczenie w sposób właściwy "obszaru analizowanego" ma zasadnicze znaczenie dla oceny spełnienia przez planowaną inwestycję warunków ustawowych bądź nie. Stanowi on, bowiem wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Oznacza to zatem, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07; LEX nr 513847, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1449/07; http;www.nsa gov. pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania zauważyć należy, że organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach nie wskazały w sposób jednoznaczny i jasny szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pomimo że na potrzeby postępowania dysponowały analizami z września 2008 r., gdzie szerokość działki ustalono na 125 m, zaś granice analizowanego obszaru na 375 m; z czerwca 2009 r., w której w części tekstowej nie zamieszczono informacji o szerokości frontu działki, mapę zasadniczą zaś zmniejszono do skali 1:250 i dopiero na niej zaznaczono obszar analizy; z kwietnia 2010 r., gdzie ponownie nie wskazano w części tekstowej ani frontu działki, ani wielkości obszaru analizowanego, wskazując ponownie obszar analizowany dopiero w części graficznej poprzez zaznaczenie go na mapie i określając go na 460 m; a także analizą wykonaną na zlecenie organu II instancji, gdzie uprawniony urbanista architekt przyjął szerokość frontu działki (wnioskowanego terenu) na 150 m, zaś granice analizy ustalił na 480 m (k-19 akt SKO) i sporządził pozytywny projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie sposób nie dostrzec także, że w aktach administracyjnych figurują również analizy terenu złożone przez skarżącego, gdzie obszar poddany ocenie nie jest mniejszy niż 3-krotność frontu działki objętej wnioskiem (wrzesień 2009 r. i czerwiec 2010 r.). Podkreślić należy, że definicję frontu działki zawiera § 2 pkt 5 rozporządzenia, który przewiduje, że front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ustawodawca, zatem w sposób jasny wskazał jak należy obliczyć szerokość frontu działki i minimalną wielkość obszaru analizowanego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wobec różnic dotyczących wielkości obszaru objętego analizą na organach ciążył bezwzględny obowiązek wskazania w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji (organu I i II instancji) szerokości frontu działki, który stanowił podstawę analizy terenu oraz wyjaśnienia, z jakich przyczyn przyjęto taki, a nie inny obszar. Powyższego żadna z zaskarżonych decyzji nie zawiera, czym narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a. Organ I instancji, jak i odwoławczy skupił się na odległościach, w który posadowione są budynki mieszkalne i położył akcent na fakt, że planowana inwestycja znajduje się na dużym, otwartym terenie, czynnym biologicznie i rolniczo jak to określiły, przy czym nie podając wielkości tego terenu. Nadto organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił przyczyn nie uwzględnienia analizy obszaru sporządzonej na zlecenie tegoż organu i dlaczego nie przyjęto jej za podstawę procesowania w sprawie. Zauważyć należy również, że ustanowiony przez ustawodawcę wymóg sporządzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także wyznaczenia obszaru analizowanego miał na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy poprzez powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, że przywołana ustawa posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, to w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06; LEX nr 322329). Mając, zatem powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, pojęcie działki sąsiedniej, położonej w dość bliskiej odległości pod względem urbanistycznym od działki zabudowanej winno dotyczyć obszaru analizowanego i mieścić się na tymże obszarze i z poddawanym analizie obszarem winno tworzyć całość urbanistyczną. Jeśli tak to trudno zgodzić się z organami procedującymi w sprawie, że skoro planowana inwestycja znajduje na gruntach rolnych, położonych wprawdzie w obrębie miasta i co, do których nie jest wymagana zgoda na zmianę ich przeznaczenia, to bez względu na to, czy w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a dotyczącej budowy budynku jednorodzinnego. Podkreślić należy, że funkcje terenu i jej kontynuację oraz jego zagospodarowanie wyznacza obszar analizowany. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nie dopuszcza ograniczania prawa własności i uprawnień właściciela czy inwestora. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa, w tym i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, i nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu i ocenie organów. Podstawą ingerencji w prawo własności może być tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, zatem braku dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacja zabudowy na terenach obszarowo otwartych nie może zmierzać do uniemożliwienia zabudowy, gdy w wytyczonym do analizy obszarze istnieje zabudowa pozwalająca na ustalenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna i nie może być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Tym samym organy obu instancji, z uwagi na to, że w analizowanym obszarze, dostępnym z tej samej drogi znajduje się już zabudowa, winny ustalić wielkość analizowanego obszaru, dokonać ustalenia czy na tym obszarze występuje zabudowa odpowiadająca charakterystyce architektonicznej i urbanistycznej planowanej inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy. Podstawę tych ustaleń winna stanowić zabudowa istniejąca na analizowanym obszarze, a więc w obszarze stanowiącym, co najmniej 3-krotność frontu działki objętej wnioskiem. Sąd aprobuje ustalenia i pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że planowana inwestycja spełnia ustawowe przesłanki, o których stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy. Zgodzić należy się z organami, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednakże uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi jednak substytutu planu miejscowego na danym obszarze, gdyż nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej, nie tworzy porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/GL 545/10; LEX nr 752862). Dostrzec należy również, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/08; LEX nr 597414, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1117/08; LEX nr 519778). Co więcej treść art. 1 ustawy nie zwiera konkretnych nakazów, czy zakazów, a zatem bez dodatkowego upoważnienia zawartego w przepisie szczególnym nie może stanowić samodzielnej, materialnoprawnej podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Wśród przepisów znajdujących zastosowanie w takich sprawach nie ma norm wprowadzających ograniczenia w dopuszczalności w zagospodarowaniu terenu innych niż wynikające z przepisu art. 61 ustawy. Nadto w przeciwieństwie do ustaw, czy innych aktów normatywnych, do których należą również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, decyzje o warunkach zabudowy nie kreują norm prawnych, lecz są aktem stosowania prawa. Organy administracji publicznej działają zaś na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i bez jednoznacznego upoważnienia ustawowego nie mają kompetencji do orzekania na zasadach uznaniowości, czy do kreowania rzeczywistości na podstawie własnych ocen. Reasumując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w sposób wyraźny i jednoznaczny ustalić wielkość obszaru analizowanego, przy uwzględnieniu brzmienia § 3 rozporządzenia, a więc obejmującego obszar odpowiadający, co najmniej 3-krotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem oraz dokonać jego wskazania w uzasadnieniu decyzji. W przypadku wystąpienia zabudowy na terach sąsiednich (w obszarze analizowanym) organy winny przy zastosowaniu szerokiego rozumienia pojęcia "działka sąsiednia" oraz kontynuacji zabudowy ustalić parametry, cech oraz wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektu budowlanego, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu i dać powyższemu wyraz także w uzasadnieniu decyzji, które winno dopowiadać wymogom art. 107 § 3 K.p.a. . Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji .