II OZ 108/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Białymstoku na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 911/11 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 29 sierpnia 2011 r. Nr X/90/11 w przedmiocie połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. Dłuskiego w Białymstoku i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Białymstoku z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w Białymstoku postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 911/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił Specjalistycznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Białymstoku (dalej jako "SZOZ") wstrzymania zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 29 sierpnia 2011 r. Nr X/90/11 w przedmiocie połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. Dłuskiego w Białymstoku i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Białymstoku z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w Białymstoku. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 23 listopada 2011 r. SZOZ złożył skargę na przedmiotową uchwałę Nr X/90/11 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 29 sierpnia 2011 r. W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie. W dniu 28 grudnia 2011 r. strona skarżąca złożyła do Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że wstrzymanie wykonania uchwały jest konieczne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a szczególności wykreślenie skarżącego z Krajowego Rejestru Sądowego i z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, prowadzonego przez Wojewodę Podlaskiego, co wynika wprost z § 6 Porozumienia, zawartego ściśle na warunkach określonych w § 6 załącznika do skarżonej uchwały. Skarżący wskazał również, że wykreślenie z rejestru oznacza niemożność zawarcia umów z Narodowym Funduszem Zdrowia i udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom. Ponadto strona skarżąca podniosła, że nieuwzględnienie w/w wniosku spowoduje naruszenie praw pracowników oraz związków zawodowych działających w przedmiotowym Zakładzie, gdyż nie zostało zawarte porozumienie z nowym pracodawcą, dotyczące terminu przejścia pracowników do nowego pracodawcy. Poza tym Skarżący wskazał również, że jest stroną wielu umów, programów unijnych, a zatem ciążą na nim wielorakie prawa i obowiązki, które są w toku realizacji, a strony tych umów czy innego rodzaju stosunków prawnych mają prawo do ich realizacji, bądź odszkodowania z tytułu ich niewykonania. Strona skarżąca podniosła również, że wprawdzie przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak skutki jej wykonania są ogromne i ważkie społecznie, zarówno dla pracowników Zakładu jak i tysięcy pacjentów leczonych przez w/w Zakład. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego, wskazał na treść art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwana dalej "p.p.s.a.") oraz na wyjątki od zasady z § 3 tego przepisu, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo określone w tym przepisie. Wyjątki te obejmują akty prawa miejscowego, które weszły w życie oraz akty lub czynności, których wstrzymanie wykonania wyłącza ustawa szczególna. Sąd wskazał, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wniosek w rozpatrywanej sprawie dotyczy wstrzymania wykonania uchwały w przedmiocie połączenia szpitali. Sąd przywołał (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1894/07, opubl. LEX nr 455347), z którego wynika, że uchwała organu samorządu terytorialnego dotycząca utworzenia, przekształcenia i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego. Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że z § 3 w/w uchwały wynika, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na pogląd doktryny (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003, z. 5, poz. 18), z którego wynika, że stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nawet przy wykazaniu spełnienia przesłanek pozytywnych uzasadniających wstrzymanie wykonania do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie może wstrzymać wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów lub czynności, których wstrzymanie wykonania wyłącza ustawa szczególna. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Białymstoku reprezentowany przez radcę prawnego K. C., zaskarżając je w całości zarzucił mu naruszenie: - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu, z powodu błędnego uznania, iż zaskarżona Uchwała Nr X/90/11 Sejmiku Województwa Podlaskiego jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie może być ona z tego powodu wstrzymana; - art. 66 ustęp 2 pkt 2 Ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) przez błędne niezastosowanie tego przepisu przy ustalaniu, czy w/w uchwała z 29 sierpnia 2011r. jest aktem prawa miejscowego, który to przepis określa, że połączenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej mających różne podmioty tworzące następuje w drodze porozumienia pomiędzy podmiotami tworzącymi samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, co oznacza, że sprawa połączenia tych zakładów nie może być przedmiotem uchwały, ale umowy cywilno-prawnej podmiotów tworzących te zakłady, a więc zaskarżona uchwała z naruszeniem art. 66 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy o działalności leczniczej określiła zasady i warunki połączenia zakładów mających różne podmioty tworzące; - art. 18 pkt 20 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1590, z późn. zm., dalej jako "u.s.w.") przez błędne przyjęcie, iż wydana przez Sejmik Województwa Podlaskiego uchwała z dnia 29 sierpnia 2011 r. jest aktem prawa miejscowego, gdy tymczasem przepis ten samodzielnie, bez oparcia się na innym przepisie ustawowym bądź statucie nie może być podstawą do uchwalenia uchwały o charakterze prawa miejscowego; - art. 89 u.s.w. przez błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała, dlatego, że weszła w życie z dniem podjęcia, a więc bez jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego jest aktem prawa miejscowego, a więc twierdzenie Sądu, iż takie uchwały, które wchodzą w życie z dniem podjęcia są aktami prawa miejscowego jest błędne i nieuzasadnione jakimikolwiek przepisami prawa. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik SZOZ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z powodu oczywistej zasadności zażalenia, bądź zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenia wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik SZOZ podniósł, iż skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Pełnomocnik SZOZ wskazał, iż Sąd nie uzasadnił, na czym opiera swoje twierdzenie, tj. nie wskazał jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, z których można wywieść, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jedynym uzasadnieniem tego stanowiska jest przekonanie Sądu, iż skoro w § 3 w/w uchwały zawarte jest ustalenie, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, to oznacza to, że jest to akt prawa miejscowego, z którym to twierdzeniem strona skarżąca nie zgadza się, bo wręcz przeciwnie, takie określenie dnia wejścia w życie w/w uchwały świadczy o tym, że nie jest to akt prawa miejscowego, bowiem akty takie powinny, zgodnie z art. 89 u.s.w. podlegać publikacji, a takich postanowień nie zawiera zaskarżona uchwała, a skoro akt prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to nie może wejść w życie przed jego opublikowaniem, jak to jest w przypadku zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik SZOZ podniósł, iż nietrafne i nieuzasadnione jest powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na wyrok NSA z 2 kwietnia 2008r.., Sygnatura akt: II OSK 1894/07, albowiem został on wydany nie w sprawie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, ale w sprawie przekształcenia i te dwie kwestie tj. pierwsza - dotycząca tworzenia, przekształcenia i likwidacji i druga - dotycząca połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej były samodzielne, odrębnie uregulowane również w nieobowiązującej już ustawie z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, podobnie jak w obowiązującej od 1 lipca 2011r. ustawie o działalności leczniczej. Pełnomocnik SZOZ podkreślił, iż Sejmik Województwa Podlaskiego w uzasadnieniu uchwały Nr XII/110/11 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 24 października 2011 roku w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Białymstoku oraz związków zawodowych działających w Zakładzie do usunięcia naruszenia prawa w wyniku podjęcia uchwały w sprawie połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. Dłuskiego w Białymstoku i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Białymstoku z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w Białymstoku na stronie 3 stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i w sposób obszerny uzasadnił swoje stanowisko, twierdząc, że powyższa uchwała nie spełnia kryteriów charakteryzujących prawo miejscowe i pozwalających odróżnić akty prawa miejscowego od innych aktów normatywnych i administracyjnych, bowiem akty prawa miejscowego: 1) zawierają rozstrzygnięcie generalne kierowane do nieokreślonego adresata, 2) wywierają "skutki zewnętrzne" swymi ustaleniami (treścią prawną) są kierowane do nieoznaczonych w akcie podmiotów, 3) są aktami wielokrotnego zastosowania, nie konsumują się przez jednostronne zastosowanie, 4) treści ich da się na ogół określić jako uregulowanie postępowania określonych podmiotów ze względu na przymiot regulacji. Pełnomocnik SZOZ podniósł, iż sam Organ uchwalający zaskarżoną uchwałę przedstawił w sposób jednoznaczny wykładnię uchwalonej przez siebie uchwały i zajął jednoznaczne stanowisko, iż nie jest ona aktem prawa miejscowego. Pełnomocnik SZOZ zaznaczył, iż w aktach przekazanych przez Sejmik Województwa Podlaskiego, w I tomie znajduje się akt notarialny umowy przedwstępnej z dnia 17. sierpnia 2011r. numer 2455/2011, w którym Rektor Uniwersytetu Medycznego zobowiązuje się do złożenia oświadczenia woli o nieodpłatnym zrzeczeniu się prawa do nieodpłatnego użytkowania nieruchomości przy ul. Warszawskiej 18, a więc to oznacza realną i szybką w czasie groźbę utraty przez skarżący zakład prawa do nieodpłatnego użytkowania nieruchomości wraz z budynkami i urządzeniami, na terenie której prowadzi działalność leczniczą na terenie województwa podlaskiego. Zdaniem skarżącego pozbawiony swojego mienia i wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego skarżący zakład będzie pozbawiony jakichkolwiek praw i jakichkolwiek możliwości obrony swoich interesów i prowadzenia działalności leczniczej. Niewstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały spowoduje, oprócz wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego i Rejestru Wojewody również utratę posiadanego przez skarżący zakład mienia, a więc również w konsekwencji spowoduje niemożność prowadzenia działalności leczniczej na rzecz pacjentów Województwa Podlaskiego i utratę statusu zakładu pracy. Zdaniem skarżącego niebezpieczeństwo wyrządzenia wykonaniem uchwały znacznej szkody, wręcz utratę mienia skarżącego zakładu jest realne i bardzo groźne, jak i spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków z powodu wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego i Rejestru Wojewody Podlaskiego. W odpowiedzi na zażalenie Sejmik Województwa Podlaskiego w Białymstoku reprezentowany przez radcę prawnego B. T. wniósł o oddalenie zażalenia w całości jako nieuzasadnionego. Pełnomocnik organu podniósł, iż zażalenie pomija okoliczność, że w myśl postanowień art. 61 § 3 p.p.s.a., orzeczenie dotyczące wstrzymania wykona zaskarżonego aktu lub czynności ma charakter fakultatywny, co oznacza, że Sąd może, lecz nie musi wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, nawet w przypadku gdy w sprawie rzeczywiście występują przesłanki wymienione w powołanym wyżej przepisie, od zaistnienia których zależy wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia. W przypadku zaskarżonej przez Zakład uchwały nie ma wręcz możliwości wystąpienia przytoczonych w powołanym przepisie art. 61 § 3 przesłanek, a więc niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody bądź niebezpieczeństwa wystąpienia trudnych do usunięcia - w wyniku realizacji tej uchwały - skutków. Oczekiwanym bowiem efektem zaskarżonej uchwały jest przede wszystkim włączenie skarżącego Zakładu w strukturę innego szpitala - Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego, połączone z jednoczesną zmianą podmiotu tworzącego w stosunku do tego Zakładu. Skarżący Zakład pomija też fakt, że porozumienie zawarte 13 września 2011 r. między Województwem Podlaskim a Uniwersytetem Medycznym w Białymstoku o połączeniu obu, wskazanych wyżej, szpitali z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym, stanowiące przecież element zaskarżonej uchwały Sejmiku, zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 19 września 2011 r., Nr 233, pod pozycją 2786. A zatem, poprzez publikację w oficjalnym organie promulgacyjnym porozumienie to zostało zaliczone do kategorii aktów prawa miejscowego w rozumieniu art.13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. Nr 197, poz.1172), do stanowienia których uprawniony jest, na mocy przepisu art. 89 ustawy o samorządzie województwa, sejmik województwa. Pełnomocnik organu wskazał, że kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych, zwłaszcza, że uchwały jednostek samorządu terytorialnego mają często charakter mieszany, łącząc w sobie zarówno przepisy powszechnie obowiązujące, jak i wewnętrznie obowiązujące. Przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz. ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z danego aktu. Pełnomocnik organu podniósł, iż za niezrozumiałe wręcz należy uznać przytoczone w uzasadnieniu zażalenia skutki realizacji zaskarżonej uchwały w postaci pozbawienia możliwości prowadzenia działalności leczniczej przez skarżący Zakład, skoro celem włączenia tego zakładu w skład Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego jest przede wszystkim poszerzenie zakresu świadczonych usług leczniczych oraz podwyższenie ich jakości, przy jednoczesnym przejściu - w konsekwencji - na zakład przejmujący praw majątkowych przysługujących skarżącemu Zakładowi i bez konieczności przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego - stosownie do postanowień art.66 ust.6 ustawy o działalności leczniczej. Niezrozumiały jest także zarzut dotyczący narzucenia przez Województwo Uniwersytetowi Medycznemu warunków kształtujących treść zawartego miedzy tymi stronami porozumienia, skoro porozumienie to, z samej istoty, jako przejaw swobody zawierania umów, stanowi efekt porozumienia się obu umawiających się stron. W odpowiedzi na w/w pismo pełnomocnik SZOZ podniósł, iż argumentacja organu jest chybiona i pozbawiona jakiegokolwiek oparcia w stanie faktycznym sprawy. Pełnomocnik SZOZ wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest Uchwała NR X/90/11 Sejmiku Województwa Podlaskiego, która nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, a nie porozumienie zawarte w dniu 13 września 2011 r. Pełnomocnik SZOZ podniósł, że skoro zaskarżona uchwała w rażący sposób narusza prawo, a ponadto nie jest aktem prawa miejscowego, to wniosek o wstrzymanie jej wykonania jest jak najbardziej uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z treści powyższego przepisu wynika więc, iż ustawodawca wyłączył możliwość wstrzymania przez sąd administracyjny wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów lub czynności, których wstrzymanie wykonania wyłącza ustawa szczególna. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia któregokolwiek z powyższych wyłączeń, sąd administracyjny nie ocenia możliwości wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem jego uprawnienie do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności zostaje wyłączone. Jednak na gruncie niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał, że objęta wnioskiem uchwała Sejmiku Województwa Podlaskiego jest aktem prawa miejscowego, który wszedł w życie. Rację ma strona wnosząca zażalenie, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego po pierwsze dlatego, że akty takie powinny zgodnie z art. 89 u.s.w. podlegać publikacji w dzienniku urzędowym, a co za tym idzie nie może wejść w życie przed jego opublikowaniem. Po drugie sam organ w uzasadnieniu Uchwały Nr XII/110/11 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 24 października 2011 r. podjętej w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania SZOZ oraz związków zawodowych działających w zakładzie do usunięcia naruszenia prawa w wyniku podjęcia uchwały zaskarżonej uchwały, wskazał, iż Uchwała Nr X/90/11 z dnia 29 sierpnia 2011 r. nie spełnia kryteriów charakteryzujących akt prawa miejscowego pozwalających odróżnić te akty od innych aktów normatywnych i administracyjnych. Należy podzielić także stanowisko skarżącego, iż powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1894/07 było nietrafne, bowiem wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dotyczy uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem wstrzymanie na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. jest prawnie dopuszczalne. Wobec tego, iż na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniała wskazana przez Sąd pierwszej instancji przesłanka ograniczająca możliwość wstrzymania zaskarżonej uchwały, należało uchylić zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do powtórnej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, a zatem do zbadania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji