II SA/Łd 128/10

Dnia 16 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Wielobranżowego Ogólnokrajowego Przedsiębiorstwa "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia odpadów z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania - oddala skargę. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie przepisu art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach ( tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 39 poz. 252 ze zm.), zobowiązał Wielobranżowe Ogólnokrajowe Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. z siedzibą w W., jako posiadacza odpadów, do ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu nieruchomości położonej w Z., przy ul. A 16. Usunięcie tychże odpadów miało nastąpić w drodze przekazania ich do odzysku i/lub unieszkodliwienia podmiotom, legitymującym się aktualnym zezwoleniem właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania tymi odpadami, w terminie do dnia 10 sierpnia 2009r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 7 maja 2009r. Straż Miejska w Z. wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu nakazania, w/w podmiotowi, usunięcia odpadów, zalegających w miejscu do tego nieprzeznaczonym, których obecność została potwierdzona podczas wizji lokalnej w terenie, przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Wielobranżowe Ogólnokrajowe Przedsiębiorstwo A – Sp. z o.o. z siedzibą w W., żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, jako wydanej niezgodnie z prawem, zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.3 ust.1, ust.3, ust 13, ust.16, art. 33 ust. 1 i ust.2 oraz art. 34 ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię bądź poprzez niewłaściwe zastosowanie albo przez niewłaściwe niezastosowanie do niniejszej sprawy – które to naruszenia wpłynęły na wynik tej sprawy; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), które to naruszenia, zdaniem strony odwołującej się, mogły mieć decydujący wpływ na wynik niniejszej sprawy. W uzasadnieniu odwołania Spółka podnosiła, że po zawiadomieniu przez organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania w sprawie usunięcia odpadów, Spółka poinformowała, iż nie jest posiadaczem tych śmieci (odpadów) jak również, że śmieci te (odpady) nie są magazynowane lub składowane na wskazanym w decyzji terenie. Zdaniem strony odwołującej się, powyższe twierdzenie potwierdzają trzy wyroki Sądu Rejonowego w Z., uniewinniające prezesa zarządu Spółki od zarzutu niedopełnienia obowiązku utrzymania czystości i porządku w obrębie nieruchomości. Ponadto organ pierwszej instancji nie zawiadomił o terminie oględzin na terenie nieruchomości, położonej przy ul. A 16 ani nie zaznajomił spółki z wynikami tych oględzin, a także nie wyjaśnił o jaki rodzaj śmieci (odpadów) chodzi. W dalszej części uzasadnienia odwołująca się Spółka wyjaśniła, iż przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią, że to zanieczyszczający płaci za zanieczyszczenie środowiska i skoro Spółka nie spowodowała zanieczyszczenia terenu swojej nieruchomości odpadami, to nie powinna być obciążona obowiązkiem i kosztem usunięcia tych odpadów z tegoż terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta Z., przekazując sprawę organowi pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium podzieliło częściowo zarzuty strony co do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, wskazując, iż oględzin terenu nieruchomości, jakie przeprowadzone zostały w niniejszej sprawie, dokonano z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Akta sprawy nie zawierają bowiem zawiadomienia strony o terminie oględzin, zaś strona nie była obecna przy ich przeprowadzeniu. Nie została też zaznajomiona z protokołem tejże czynności, co uniemożliwiło jej zajęcie stanowiska w sprawie. Takie działanie organu administracji stanowi zaś o wadliwym przeprowadzeniu postępowania, w konsekwencji zaś o wadliwie wydanej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów matarialnoprawnych organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z postępowania, prowadzonego w sprawie problem posiadacza odpadów w przedmiotowej sprawie, nie został dostatecznie wyjaśniony, gdyż ustalono jedynie, iż 29 działek, położonych w Z. przy ul. A 16 należy do Wielobranżowego Ogólnokrajowego Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w W. W ocenie Kolegium natomiast, władający powierzchnią ziemi jest zawsze posiadaczem odpadów, gdy na jego gruncie znajdują się odpady, nad którymi sprawuje faktyczne władztwo oraz wtedy gdy nie potrafi wskazać innego podmiotu (posiadacza odpadów na zasadach ogólnych). Konkludując, organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności i wymagane jest uzupełnienie postępowania zgodnie z wymogami, wynikającymi z art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadą dwuinstancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do tego, aby jej sprawa mogła być dwukrotnie merytorycznie rozpoznana przez dwa różne organy, w przypadku braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, uzasadnione jest, w ocenie Kolegium, uchylenie zaskarżonej decyzji celem zebrania pełnego materiału dowodowego i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż o ile ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że odwołująca się Spółka jest posiadaczem odpadów, będzie obowiązana do ich usunięcia. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wniosło Wielobranżowe Przedsiębiorstwo Ogólnokrajowe A z siedzibą w W., wskazując, iż jest ona niezgodna z prawem w zakresie oznaczenia w osnowie tej decyzji osoby fizycznej – A. P., prezesa zarządu skarżącej spółki, jako podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji pierwszej instancji, w sytuacji, gdy podmiotem odwołującym się była Spółka A oraz w zakresie uzasadnienia w niej zawartego, naruszającego, zdaniem podmiotu skarżącego, dyspozycję zawartą w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej Spółki, organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący i logiczny do zarzutów odwołania, pomijając zaprezentowaną w nim argumentację prawną. Odwołując się zaś do niej, skarżąca w obszernym uzasadnieniu skargi wskazała, iż nie jest ani posiadaczem odpadów ani też rzeczy podrzucone na jej teren przez nieustalone osoby nie są odpadami w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, opisując dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz powtarzając argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego określenia strony odwołującej się Kolegium wskazało, iż odwołanie w niniejszej sprawie wniesione zostało przez Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością A w W., reprezentowaną przez prezesa zarządu, ono też było przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Decyzją wspomnianą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w całości i przekazało sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazany przepis normuje zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego, określone mianem decyzji kasacyjnej, która podejmowana jest w sytuacji, gdy organ stwierdzi istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z powołaną normą, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (wyrok NSA z 10 kwietnia 1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92). W ocenie Sądu, wskazany przepis znalazł w przedmiotowej sprawie prawidłowe zastosowanie zaś organ odwoławczy, w sposób właściwy skorzystał z uprawnień kasacyjnych, uzasadniając wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia organ odwoławczy słusznie bowiem stwierdził, że przeprowadzone przez Prezydenta Miasta Z. postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Jak bowiem wynika choćby z treści odwołania, okoliczności uznane przez organ I instancji za dowiedzione, a związane z posiadaniem przez skarżącego odpadów, składowanych na terenie nieruchomości położonej w Z., przy ul. A 16, nie zostały w sposób należyty wyjaśnione. W świetle zaś podniesionych w odwołaniu (i powielonych w skardze) zarzutów, konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zastrzeżenia powyższe odnoszą się również do, eksponowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, statusu skarżącej Spółki (jako posiadacza odpadów), jak i zasad procedowania przez organ I instancji (oględzin przeprowadzonych z naruszeniem prawa strony do czynnego w nich udziału). Podjęcie zaś decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., sygn.akt I OSK 1859/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., sygn.akt II SA/Gl 143/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 341073). Odnosząc się natomiast do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczących wykładni pojęcia posiadacza odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn.akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w całości a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podkreślić należy, iż kognicja sądu w badanej sprawie ograniczała się do kontroli decyzji organu administracji o charakterze ściśle proceduralnym. Merytoryczne zarzuty, dotyczące wykładni i zastosowania poszczególnych przepisów ustawy o odpadach, jako przedwczesne, nie mogły zatem skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś chodzi o zarzut, związany z wadliwym określeniem strony odwołującej się w komparycji orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazać trzeba, iż w sprawie poza sporem jest, iż odwołanie (jedno) złożone zostało wyłącznie przez skarżącą Spółkę. Jakkolwiek zatem istotnie określenie podmiotu odwołującego się w treści decyzji jest wadliwe, nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem rozpoznania przez Kolegium było odwołanie Spółki. Jej prezes nie składał bowiem osobnego odwołania w imieniu własnym, nie mogło ono więc stać się przedmiotem badania przez organ odwoławczy. Dostrzegając zatem redakcyjną wadliwość komparycji zaskarżonej decyzji, uznano, iż pozostaje ona bez wpływu na jej merytoryczną treść. Mając na uwadze powyższe, wobec tego że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. m.o.