II OW 134/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Warszawie a Radą Powiatu w Siedlcach w przedmiocie rozpatrzenia pisma Z. O. z dnia [...] marca 2011 r. stanowiącego skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach postanawia: wskazać Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie jako organ właściwy w sprawie rozpatrzenia pisma Z. O. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 14 września 2011 r. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Radą Powiatu w Siedlcach w przedmiocie rozpatrzenia pisma Z. O. z dnia [...] marca 2011 r. stanowiącego skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Warszawie wpłynęła skarga Z. O. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach K. W., w której podnosi on fakt nękania go przez Inspektora, chęć wymierzenia mu kary finansowej oraz woli zmuszenia go do opuszczenia własnej posesji, co umożliwiłoby Inspektorowi, działającemu wspólnie z innymi podmiotami, do zakupienia jej za małą kwotę. MWINB w trybie art. 65 § 1 k.p.a. postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2011 r. przekazał wg właściwości Radzie Powiatu Siedleckiego skargę Z. O. z dnia [...].03.2011 r. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach. Następnie w związku z wnioskiem Rady Powiatu w Siedlcach o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia MWINB, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].07.2011 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2011 r. Pismem z dnia [...].08.2011 r., znak: [...] Przewodniczący Rady Powiatu w Siedlcach przekazał Uchwałę nr XI/57/2011 Rady Powiatu w Siedlcach z dnia 10.08.2011 r. wraz ze skargą Z. O. do załatwienia przez tut. inspektorat jako organ właściwy. W ocenie wnioskodawcy, twierdzenia zawarte w skardze świadczą, że pismo z dnia [...].03.2011 r. stanowi skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach K. W., a nie na działanie organu powiatowego. Zarzuty te więc dotyczą konkretnej osoby pełniącej obowiązki, a Z. O. wnosi o interwencję w stosunku do w/w osoby. Przewodniczący Rady Powiatu w Siedlcach niezgodnie z prawem uznał się więc za niewłaściwego do rozpatrzenia skargi Z. O. Na mocy art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) właściwy miejscowo wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego sprawuje nad powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego wyłącznie nadzór instancyjny. Zgodnie z art. 229 pkt 4 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - właściwym do rozpatrzenia skargi jest rada powiatu. Zarzuty podnoszone przez Z. O. dotyczą działalności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach w ramach stosunku służbowego, nie dotyczą konkretnego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Rada Powiatu w Siedlcach wniosła o wskazanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu właściwego do rozpatrzenia skargi Z. O. z dnia [...].03.2011 r. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach. Rada Powiatu w Siedlcach uznając, iż postanowienie o przekazaniu skargi zostało wydane bez podstawy prawnej (art. 65 k.p.a. nie stosuje się do skarg), wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie z urzędu nieważności tego postanowienia oraz uznając się niewłaściwą do rozpatrzenia skargi w drodze uchwały przekazała skargę do rozpatrzenia Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], uznając, że "...Radzie Powiatu w Siedlcach nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności postanowienia Mazowieckiego WINB ..." odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia. Niezrozumiałym wydaje się dokonywanie rozróżnianie przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego między osobą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach a organem. Organ administracji publicznej nigdy nie jest bezosobowy, za organ działa zawsze konkretna osoba fizyczna a w przypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach osobą tą jest Z. W. Przedmiotem skargi nie jest działanie Z. W. jako osoby fizycznej w zakresie jej życia osobistego (pozazawodowego), ale działania ściśle związane z pełnieniem funkcji organu. Według przepisu art. 229 pkt 4 k.p.a. rada powiatu jest właściwa do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Innymi słowy właściwość rady powiatu ograniczona jest tylko do zadań własnych powiatu. Sprawy należące do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach, czy szerzej do właściwości organu nadzoru budowlanego nie należą do zadań własnych samorządu powiatowego a są zadaniami administracji rządowej. Już z tego chociażby względu Rada Powiatu nie ma kompetencji do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Natomiast zgodnie z art. 229 pkt 2 k.p.a. wojewoda lub organ wyższego stopnia jest właściwy do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Rady Powiatu w Siedlcach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach jest kierownikiem powiatowej inspekcji nadzoru budowlanego wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) i Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest tym organem, przy pomocy którego Wojewoda Mazowiecki wykonuje zadania nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Wskazując na powyższe, wskazany w odpowiedzi na wniosek sposób rozstrzygnięcia sporu wydaje się właściwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór kompetencyjny w niniejszej sprawie, mający charakter sporu negatywnego, zgłoszony przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), powstał w wyniku przekazania temu organowi przez Przewodniczącego Rady Powiatu w Siedlcach skargi Z. O. na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach. Skarga Z. O. skierowana jest na działania PINB, spersonifikowanego w osobie sprawującej tę funkcję i podnosi kwestie "nękania", woli ukarania finansowego, "zemsty" oraz zamiaru działania przez tę osobę tak, aby zmusić skarżącego do opuszczenia posesji i w konsekwencji umożliwienia w ten sposób nabycia jej przez Inspektora. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, na co wskazuje wnioskodawca, że skarga nie dotyczy konkretnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ i nakierowanego na podjęcie decyzji o przedmiocie uregulowanym w ustawie, lecz zachowania oraz leżących u jego podstaw postaw i intencji konkretnej osoby, sprawującej funkcję PINB. Jeśli bowiem skarga zawiera zarzuty, sformułowane tak, jak to ma miejsce w skardze wywołującej spór, mimo, że należy je oddzielić od kwestii prowadzenia konkretnego postępowania administracyjnego, to jednak należy je traktować jako nakierowane na działania danej osoby mające przedmiotowy związek z pełnioną przez tę osobę funkcją (organ nadzoru budowlanego), których skutki dotyczyć mogą, bezpośrednio lub pośrednio, sytuacji prawnej osoby formułującej skargę. Skargę wywołującą niniejszy spór należy zakwalifikować jako skargę unormowaną w dziale VIII k.p.a. W rozdziale 2 tego działu, w art. 229 pkt 4 k.p.a. sformułowana jest norma wskazująca, iż jeśli przepisy szczególne nie określają organu właściwego, rada powiatu jest organem właściwym do rozpatrzenia takiej skargi na działania m.in. kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, z wyłączeniem pkt 2 tego przepisu. Norma zawarta w pkt 4 nie określa zatem kompetencji w sposób pełny i wyłączny. W celu zbudowania pełnej podstawy rozstrzygnięcia niniejszego sporu kompetencyjnego niezbędne jest zatem nałożenie powyższego wzoru na treść art. 129 pkt 2 k.p.a., do którego pkt 4 odsyła i który określa kompetencję do rozpatrywania skarg z punku widzenia zadań realizowanych przez podmioty, których działania skarga dotyczy. Sposób odwołania się do pkt 2 w pkt 4 ("z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2") oznacza, że pkt 2 jest przepisem szczególnym. Na jego gruncie, skargi dotyczące działalności m.in. kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej rozpatruje wojewoda lub organ wyższego stopnia. Sprawy związane z nadzorem budowlanym będące przedmiotem działania inspektora powiatowego, są sprawami zleconymi z zakresu administracji rządowej. W związku z tym reguła, odnosząca kompetencję do wskazanej konkretnie przesłanki wyróżniającej, nie znajdując zaprzeczenia w ramach normy kompetencyjnej wyrażonej w pkt 4, uzyskuje decydujące znaczenie dla przyjęcia, iż to podmiot wskazany w art. 229 pkt 2, którym w niniejszym przypadku jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, będący organem wyższego stopnia w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi z dnia [...] marca 2011 r. Biorąc to pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji postanowienia.