II OW 150/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie zalewania i podmakania posesji S. S. zlokalizowanej przy ul. [...] w C. postanawia oddalić wniosek. Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do podjęcia decyzji w sprawie zalewania i podmakania posesji S. S. zlokalizowanej przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wydał postanowienie dotyczące przekazania sprawy zalewania i podmakania wskazanej wyżej posesji S. S. do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Gdańsku, Terenowego Oddziału w C. jako organu właściwego w sprawie "podmakania terenów i budynku mieszkalnego (zapewnienie sprawnego działania i eksploatacji wszystkich urządzeń będących w ewidencji terenowego oddziału)". We wniosku wskazano, iż Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku zgodnie z art. 75 ust. 1 prawa wodnego realizuje zadania w zakresie utrzymania i eksploatacji wód i urządzeń melioracji wodnych podstawowych istotnych dla kształtowania stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, które wymienione są w art. 71 ust. 1 prawa wodnego, a do których należą m. in. kanały i wały przeciwpowodziowe. W związku z powyższym ZMiUW WP w Gdańsku nie jest właściwym organem do rozstrzygania w sprawie jak określono: "podmakania terenów i budynków mieszkalnych". Obowiązek nałożony przez ustawodawcę zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 239 z 2005 r., poz. 2019 - tekst jednolity z późn. zm.) prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów nie jest tożsamy z "zapewnieniem sprawnego działania i eksploatacji wszystkich urządzeń będących w ewidencji terenowego oddziału". W konsekwencji brak jest podstaw prawnych i interpretacyjnych do stosowania wykładni rozszerzającej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w tym wypadku. Jednocześnie, nawet w sytuacji występowania na przedmiotowym terenie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, określonych w art. 73 ust. l ustawy prawo wodne, zgodnie z art. 77 ust. l tej ustawy, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Jeżeli zaś obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Powołując się na korespondencję Nr [...] z dnia [...].12.2010 r. kierowaną do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C., dotyczącą zbadania przyczyn podmakania terenów i budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy ul. [...] w C., na podstawie posiadanej ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych, stwierdzono, że na terenie działki nr [...] obręb [...] Miasto C. nie występują wody i urządzenia melioracji wodnych podstawowych, a także urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (rowy melioracyjne, rurociągi drenarskie). Jednocześnie zdaniem ZMiUW WP w Gdańsku, Terenowego Oddziału w C. sprawa zalewania i podmakania posesji i budynku mieszkalnego Pana S. (dz. nr [...]) związana jest ściśle z podtapianiem działki nr [...] Pani M. Ponieważ radykalna zmiana stosunków wodnych (zgodnie z oświadczeniem Pana S.) nastąpiła z chwilą wykonania przyłącza wodociągowego na terenie działki nr [...], należy uznać, że obie sprawy mają ze sobą wyraźny związek przyczynowo-skutkowy. Ponadto ustalenie zakresu robót budowlanych samowolnie wykonanych na terenie działki nr [...] przez Państwo W. i M. S., oraz skontrolowanie sposobu i warunków odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z powierzchni terenu działki nr [...] może mieć ewentualny wpływ na zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Ustalenie ww. kwestii wykracza poza kompetencje ZMiUW WP w Gdańsku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. w odpowiedzi na powyższy wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, wniósł o jego odrzucenie lub w przypadku uznania, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie jest właściwy do rozstrzygnięcia zawisłego sporu, o uznanie, iż właściwym organem do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zalewania i podmakania posesji S.S. jest organ wnioskodawcy. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość organu, w uzasadnieniu wskazując na brak kompetencji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej zalewania i podmakania posesji S.S. Jednocześnie wnioskodawca nie wskazał na podstawę prawną, która prowadziłaby do uznania, iż właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie winien być Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w C. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 7la, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 powyższej ustawy. Ponadto do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych oraz współdziałanie z organami kontroli państwowej. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w C. podniósł ponadto, iż po rozpoznaniu sprawy dotyczącej podmakania działki nr [...], należącej do D.M., wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na tejże działce, którego stronami są Państwo M. i W. S. (inwestorzy). Dalsze postępowanie osób poszkodowanych w wyniku samowoli budowlanej, w tym S. S., o ile Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyda wiążące rozstrzygnięcie w tym zakresie, obejmować winno kwestie związane z usunięciem skutków powstałych w wyniku samowoli budowlanej. Sprawa zatem dotycząca usunięcia skutków samowoli budowlanej nie leży w kompetencji ani wnioskodawcy ani uczestnika postępowania, a nadto nie jest sprawą administracyjną. Mając na względzie powyższe, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie c. nie ma możliwości w przedmiotowej sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego, które mogłoby zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. W konkluzji uznano, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do powstania sporu kompetencyjnego. Odnosząc się do stanowiska wnioskodawcy, iż jego kompetencje w przedmiotowej sprawie są wyłączone z uwagi na brak w ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych takich urządzeń na działce nr [...] obręb [...] Miasto C., uczestnik postępowania uznał, iż organem który mógłby w sposób wiążący stwierdzić o ewentualnej potrzebie instalacji takich urządzeń jest instytucja wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się w sprawie za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku (dalej: "Zarząd Melioracji") a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "PINB") w kwestii rozstrzygnięcia w sprawie zalewania i podmakania posesji S. S., zlokalizowanej przy ul. [...] w C. W ocenie Składu Orzekającego NSA, dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego istotne jest to, aby został on określony poprzez istniejącą rozbieżność stanowisk pomiędzy organami co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej na gruncie bezspornie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego, nie można mówić o identyfikacji sprawy, wobec której spór miałby zaistnieć. Ta ma bowiem miejsce wówczas, gdy spór kompetencyjny lub o właściwość w postępowaniu przed organami dotyczy rozstrzygnięcia sprawy tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamość strony lub stron), dotyczącej tego samego przedmiotu (tożsamość przedmiotu sprawy), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2009 r., II OW 25/09, niepubl.). Trudno mówić o sporze kompetencyjnym lub o właściwość w sytuacji, gdy np. dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej skargi (wniosku) strony czy też tej samej nieruchomości, z których jedna jest w jakimś zakresie przedmiotem postępowania prowadzonego przez jeden organ, a druga – przez drugi organ. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki zatem nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do tej istoty, co oznacza przede wszystkim dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, określenie przedmiotu sprawy oraz ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie, nie można mówić o sporze kompetencyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, niepubl., postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2007 r., II OW 25/07 LEX nr 384675, postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., II OW 77/09, niepubl.). Ustalenie stanu faktycznego, a tym samym, określenie na jego podstawie przedmiotu sprawy, należy do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygającego spór kompetencyjny. To ostatnie bowiem obejmuje wskazanie organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy, a nie rozstrzyganie w jaki sposób i na podstawie jakich przepisów wskazany organ ma sprawę załatwić. Brak takich precyzyjnych ustaleń faktycznych powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz.17, postanowienie z dnia 7 stycznia 2010 r., II OW 77/09, niepubl.). Taka właśnie sytuacja w ocenie Składu Orzekającego NSA ma miejsce w niniejszej sprawie. PINB bowiem, przekazując sprawę do Zarządu Melioracji, określił jej przedmiot jako zalewanie i podmakanie posesji S.S. Z kolei Zarząd Melioracji wskazuje we wniosku o rozstrzygnięcie sporu, iż sprawa zalewania i podmakania terenów i budynków, nie leżąca w kompetencji Zarządu, związana jest z podtapianiem innej nieruchomości, co miało miejsce po wykonaniu przyłącza wodociągowego na terenie tej ostatniej działki oraz prowadzonych na tej działce samowolnie innych robót budowlanych, których zakres należy ustalić. PINB w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r., przekazującym sprawę do Zarządu Melioracji podniósł z kolei, że podmakanie i zalewanie jest wynikiem braku sprawnego działania i eksploatacji wszystkich urządzeń będących w ewidencji Zarządu Melioracji. W odpowiedzi na wniosek natomiast wskazał, iż toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, które może doprowadzić do ustalenia wymagających usunięcia skutków, powstałych w wyniku samowoli, jeżeli ta zostanie stwierdzona. W związku z tym uważa, iż nie doszło do powstania sporu kompetencyjnego. W ocenie Składu orzekającego należy podzielić to ostatnie stanowisko. W szczególności należy uznać, iż organy będące w sporze nie sprecyzowały istoty sprawy administracyjnej w sposób wskazany wyżej, nie ustaliły jednoznacznie stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy, a w kontekście toczącego się postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce sąsiedniej, rozstrzyganie sporu byłoby pozbawione podstaw i jednoznacznie przedwczesne. W związku z powyższą argumentacją Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.