II SA/Wa 442/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Ewa Grochowska – Jung (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi M.Z. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. 2. zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...], działając na podstawie art. 55 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154) oraz § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, oddelegował [...] Wydziału [...] Delegatury ABW w [...] – [...] M.Z. – do czasowego pełnienia służby w Wydziale Zamiejscowym w [...], bez zmiany grupy i składników uposażenia, na okres od [...] października 2010 r. do [...] marca 2011 r. Decyzję tę uzasadniono zmianami organizacyjnymi jakie zaszły w Delegaturze ABW w [...] w związku z wejściem w życie zarządzenia nr 18 Szefa ABW z dnia 6 września 2010 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie regulaminu organizacyjnego delegatury ABW, jak również treścią raportu M.Z. z dnia [...] lipca 2010 r., w którym ww. wyraził wolę zmiany wydziału pełnienia służby. Od powyższej decyzji M.Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, iż wzmocnienie jego osobą Wydziału Zamiejscowego w [...] w praktyce oznacza pozbawienie go podwyższenia dodatku służbowego oraz dalsze ujemne konsekwencje finansowe związane z koniecznością pokrywania we własnym zakresie kosztów dojazdu z [...] do [...]. Ponadto zauważył, że napisanie przez niego raportu z dnia [...] lipca 2010 r. wynikało z obawy przed wszczęciem przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, co w jego ocenie mogłoby nastąpić z racji niezawinionego (bo spowodowanego natłokiem obowiązków) zaniechania wykonania przez niego poleceń służbowych. Ponadto zasugerował, że zaskarżona decyzja była wynikiem eskalacji konfliktu personalnego toczącego się między nim a dyrekcją Delegatury ABW w [...], toczącego się w związku ze zgłoszeniem przez niego szeregu nieprawidłowości w funkcjonowaniu delegatury, a nie rzeczywistą potrzebą kadrową. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) oraz art. 50 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2010 r. N 29, poz. 154) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu delegowania i delegował M.Z. z dniem [...] grudnia 2010 r. z urzędu z [...] do [...] do pełnienia służby w Wydziale Zamiejscowym w [...] do dnia [...] marca 2011 r. (bez zmiany składników uposażenia). W uzasadnieniu organ wskazał, iż jako centralny organ administracji rządowej Szef ABW, działający przy pomocy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jest upoważniony do prowadzenia polityki kadrowej w sposób umożliwiający skuteczną realizację postawionych przed ABW zadań. Fakt samodzielnego kształtowania przez niego struktury zatrudnienia, a zatem dobór i ocena kadry sprawia, że posiada on najpełniejszą wiedzę o potrzebach kadrowych Agencji jako całości. Jednym z instrumentów, jakim dysponuje Szef ABW w związku z prowadzoną polityką kadrową, jest możliwość delegowania funkcjonariusza z urzędu, na okres do 6 miesięcy, do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Ten właśnie instrument, jak wskazuje przywołana podstawa prawna, wolą organu miał znaleźć zastosowanie w niniejszym postępowaniu, mimo użycia wskutek omyłki słowa "oddelegowuję" w sentencji rozstrzygnięcia. Sformułowanie "może" użyte w art. 55 ustawy o ABW oraz AW oznacza, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, a zatem organ decyzyjny posiada możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy, co nie jest jednoznaczne z dowolnością decyzji w tym zakresie, albowiem decyzja nadal musi spełniać wymogi formalne oraz przemawiać za nią muszą przesłanki celowościowe. Organ podniósł, iż czasowe delegowanie M.Z. podyktowane było wejściem w życie zarządzenia nr 18 Szefa ABW z dnia 6 września 2010 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie regulaminu organizacyjnego delegatury ABW. Na mocy tegoż zarządzenia wydziałom zamiejscowym oraz samodzielnym sekcjom zamiejscowym delegatur ABW przekazano kompetencje do realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych z zakresu ochrony ekonomicznych interesów państwa i zwalczania przestępczości zorganizowanej, jak również do realizowania związanych z nimi czynności dochodzeniowo-śledczych. W związku ze zmianą charakteru zadań realizowanych przez ww. komórki organizacyjne koniecznym stało się delegowanie do nich doświadczonych funkcjonariuszy z pionów operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych na czas potrzebny do przeszkolenia w siedzibie delegatury funkcjonariuszy stale pełniących służbę w wydziałach zamiejscowych. Dobór osób czasowo delegowanych do służby w wydziałach zamiejscowych odbywał się w oparciu o posiadane przez nie wykształcenie oraz kwalifikacje zawodowe. To dlatego, M.Z., jako prawnik z wieloletnim doświadczeniem w pionie śledczym, niewymagający stałego nadzoru przy realizacji zlecanych mu zadań, w dodatku prowadzący śledztwo będące we właściwości terytorialnej Wydziału Zamiejscowego w [...], został wskazany przez przełożonych jako osoba najlepiej spełniająca zakreślone kryteria. Ponadto do wydania przedmiotowej decyzji przyczyniły się raporty samego funkcjonariusza z dnia [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2010 r., w których zwracał się on z prośbą o przeniesienie do pełnienia służby w innej komórce organizacyjnej Delegatury ABW w [...] w związku z nieukładąjącą się współpracą z nadzorującym jego pracę naczelnikiem wydziału. Rozkaz delegujący M.Z. do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości nie tylko więc uwzględniał prośbę ww. funkcjonariusza, ale również umożliwił zagospodarowanie jego potencjału, jakim jest posiadane doświadczenie w pionie śledczym, przy jednoczesnej zmianie podległości służbowej pozwalającej na załagodzenie zaistniałego konfliktu personalnego. Organ wyjaśnił również, iż nie jest prawdą, że funkcjonariusz w związku z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym rozkazie personalnym poniesie uszczerbek finansowy spowodowany koniecznością pokrycia we własnym zakresie kosztów dojazdu do [...] – zgodnie z treścią rozkazu delegowanie funkcjonariusza miało miejsce z urzędu, co powoduje, że pokrycie kosztów z decyzją tą związanych, spoczywa na organie. Natomiast przyznawanie dodatku okresowego nie jest warunkowane miejscem pełnienia służby, a jej efektywnością, co oznacza, że realizowanie przez M.Z. na wysokim poziomie obowiązków służbowych nie wyklucza możliwości ponownego jego przyznania. Ustalona data rozpoczęcia delegowania do czasowego pełnienia służby związana jest z wniesieniem przez stronę środka odwoławczego wstrzymującego wykonanie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz koniecznością wydania przez organ ostatecznej decyzji administracyjnej co najmniej na dzień poprzedzający jej obowiązywanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Dyrektora Delegatury ABW w [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. zarzucił organom: – naruszenie prawa materialnego – art. 50 oraz 55 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676) poprzez zastosowanie go w sytuacji, gdy oddelegowanie funkcjonariusza jest całkowicie bezcelowe, – naruszenie przepisów postępowania polegające na wadliwej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi M.Z. podniósł, iż w swoich raportach kierowanych do organu nigdy nie wspomniał o zamiarze przeniesienia do miejscowości odległej o 60 km od dotychczasowego miejsca pełnienia służby. Jego prośba zawarta w rozkazie była jedynie próbą zwrócenia uwagi kierownictwa delegatury na rażące naruszenia dyscypliny służbowej ze strony bezpośrednich jego przełożonych oraz wnioskiem o opuszczenie Wydziału [...] w trosce o zapobiegnięcie dalszej eskalacji konfliktu. Do jego rozwoju przyczyniały się lekceważące i lakoniczne odpowiedzi na raporty kierowane od [...] kwietnia 2010 r., w których sygnalizował poważne uchybienia w pracy i nadzorze służbowym Wydziału, gdzie pełnił służbę. Wskazał również, iż pomimo przeniesienia go do Wydziału Zamiejscowego w [...] polecenia nadal wydawał mu Naczelnik Wydziału [...] z [...]. Nadto, zdaniem skarżącego, decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego poza wymienieniem przepisu art. 50 i 55 ustawy z ABW. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktycznego i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Podstawową kwestię wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość upoważnienia dla Dyrektora Delegatury ABW w [...] wynikająca z zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych. Bezspornym jest bowiem fakt, iż rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] września 2010 r. został wydany przez działającego z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Dyrektora Delegatury Agencji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] P.B. Wskazać należy, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, zmienionych zarządzeniem Szefa ABW nr 69 z dnia 1 października 2007 r., zarządzeniem Szefa ABW nr 79 z dnia 31 października 2007 r. Dyrektor Delegatury ABW w imieniu Szefa ABW jest upoważniony do podejmowania decyzji wobec funkcjonariuszy pełniących służbę w Delegaturze ABW w sprawach mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia na równorzędne stanowisko służbowe, zawieszenia oraz potrącania wypłaty uposażenia, przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości oraz delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości na obszarze pozostającym we właściwości terytorialnej delegatury ABW. Powyższe zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 268a k.p.a. oraz art. 19 ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Stosownie do art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW Szefowie Agencji mogą upoważnić podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w ich imieniu w określonym zakresie, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 27 i art. 29-31. Z kolei, zgodnie z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. W sprawach osobowych funkcjonariuszy innych niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni upoważnieni przez Szefa Agencji. W świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości, iż Szef ABW, jako organ właściwy do delegowania funkcjonariusza, na mocy art. 17 ust. 2 ustawy może upoważnić podległego funkcjonariusza do załatwiania spraw w tym zakresie, tj. do wydawania w imieniu Szefa ABW rozkazu o delegowaniu funkcjonariusza. Z tym tylko zastrzeżeniem, że upoważnienie to musi odpowiadać wymogom art. 268a k.p.a. Natomiast upoważnienie zawarte w zarządzeniu nr 52 Szefa ABW z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych nie spełnia warunków przewidzianych w art. 268a k.p.a. ponieważ nie wskazuje konkretnego (z imienia 1 nazwiska) funkcjonariusza, który został upoważniony przez Szefa ABW do podejmowania decyzji w jego imieniu w sprawach między innymi delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, a nadto czyni to w formie niemającej mocy prawnej. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie I OSK 703/05 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, z którym w całości zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie przepisów postępowania mających jedynie wpływ na wynik sprawy (Lex nr 209123). Nie może być ocenione jako właściwe w świetle art. 268a upoważnienie zawarte w zarządzeniu wydanym na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym Szefowie Agencji, każdy w zakresie swej właściwości, w drodze zarządzeń określają sposoby, metody i formy wykonywania zadań w Agencji w zakresie nieobjętym innym przepisem. Powyższy przepis nie stanowi podstawy do upoważnienia w drodze zarządzenia podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w imieniu Szefa Agencji. Zarządzenie o jakim mowa w art. 19 ust. 3 ustawy dotyczy jedynie wewnętrznego urzędowania Agencji i w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych uregulowany jest pogląd, zgodnie z którym upoważnienie, o którym mowa w art. 268a musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie do osoby zajmującej określone stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2007 r. I OSK 1435/06, Lex nr 420624). Także w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że upoważnienie musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie osoby zajmującej określone stanowisko. Powinno ono określać rodzaj sprawy, które z upoważnienia organu może on załatwiać (por. Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Kraków 2005, s. 801-603). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że upoważnienie udzielone przez Szefa ABW Dyrektorowi Delegatury ABW w zarządzeniu nr 52 z dnia 29 sierpnia 2007 r. nie stanowi upoważnienia w rozumieniu art. 268a k.p.a. W tej sytuacji wydanie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2010 r. przez osobę, która nie posiadała właściwego upoważnienia do działania w imieniu Szefa ABW powoduje, że rozkaz ten dotknięty jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem również rozkaz Szefa ABW nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydany w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotknięty jest wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.