II SA/Ol 921/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012r. sprawy ze skargi W. i Z. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta E. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (zwanej dalej "Spółdzielnią Mieszkaniową") pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na remoncie loggii, dociepleniu ścian zewnętrznych wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w "[...]". Na wniosek W. i Z. K. Prezydent Miasta E. postanowieniem z dnia 13 lipca 2011 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją. Następnie, decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 3 sierpnia 2010 r., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na wykonywanie wskazanych wyżej robót budowlanych. Organ pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę była wyłącznie Spółdzielnia. Podał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa załączyła do wniosku oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako zarządca przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119 poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Na mocy tego przepisu Spółdzielnia Mieszkaniowa dysponowała więc nieruchomością na cele budowlane bez konieczności wyrażania woli przez współwłaścicieli lokali znajdujących się na tej nieruchomości i była uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego czy byli oni członkami spółdzielni. Prezydent zaznaczył, że właściciel lokalu może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę tylko, jeżeli wykaże istnienie własnego indywidualnego interesu prawnego. Stwierdził, że wnioskodawcy nie wykazali swojego interesu prawnego, gdyż jako podstawę żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony wskazali wyłącznie na prawo własności lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym planowana była realizacja przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji podniósł ponadto, że właściwe organy Spółdzielni, reprezentujące wszystkich jej członków, podjęły niezbędne uchwały dotyczące realizacji i finansowania inwestycji. Ponieważ w przedmiotowym budynku 7 właścicieli lokali mieszkalnych nie było członkami Spółdzielni Mieszkaniowej, inwestor uzyskał ich pisemne zgody na realizację przedmiotowej inwestycji i reprezentowanie ich w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji uznał, że kwestionowana decyzja nie była dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), gdyż wnioskodawcy nie byli stroną w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W złożonym odwołaniu W. i Z.K. zarzucili, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie spełniła warunku przewidzianego w art. 24 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym w razie braku zgody wymaganej większości właścicieli lokalu zarząd lub zarządca, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. 1, może żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich właścicieli. Spółdzielnia przedłożyła bowiem dokumenty potwierdzające wyrażenie zgody przez 7 właścicieli lokali, natomiast w przedmiotowym budynku mieszka około 100 właścicieli. Pomimo braku zgody właścicieli obiektu członkowie Zarządu złożyli w dniu 15 lipca 2010 r. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołujący się zarzucili ponadto, że w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, Prawie spółdzielczym i statucie Spółdzielni nie ma zapisów regulujących ogólne zasady funkcjonowania spółdzielni, w szczególności dotyczących zarządu nieruchomością wspólną, o których wspomniano w decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdzili też, że prawo własności jest gwarantowane przez art. 64 Konstytucji RP, a art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje spółdzielni podstaw do sprawowania niczym nieograniczonego zarządu nieruchomością wspólną, dlatego organy Spółdzielni Mieszkaniowej nie były uprawnione do podjęcia uchwał wbrew woli właścicieli lokali. Zakres zarządu powierzonego mógłby zostać rozszerzony w umowach, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jednak w stanie faktycznym sprawy nie miało to miejsca. Zdaniem odwołujących się, w przypadku gdy spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami spółdzielni, do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagana jest zgoda wszystkich tych osób na zasadzie określonej w art. 199 Kodeksu cywilnego. Wywiedli, że zakwestionowanie przez współwłaściciela nieruchomości oświadczenia inwestora wyklucza możliwość wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołujący się zarzucili ponadto, że Prezydent Miasta E. powołał się wyłącznie na wybrane wyroki NSA i WSA w Olsztynie, natomiast nie wziął pod uwagę wyroków sądów administracyjnych załączonych do odwołania. Decyzją z dnia 29 września 2011 r. Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że Spółdzielnia Mieszkaniowa przedłożyła dowody potwierdzające, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone zgodnie z prawem. Zdaniem Wojewody, Spółdzielnia bezspornie sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi jako zarząd powierzony w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Słusznie więc Prezydent Miasta E. uznał, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, przysługuje prawo reprezentowania właścicieli lokali na zewnątrz. Przepis ten, wprowadzając zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni, uprawnia Spółdzielnię Mieszkaniową do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Członkowie spółdzielni - właściciele lokali mają prawo kwestionować uchwały organów spółdzielni w postępowaniu wewnątrz-spółdzielczym, a następnie przed sądem powszechnym. Wyjaśnił, że art. 199 Kodeksu cywilnego nie ma zastosowania do nieruchomości stanowiących współwłasność spółdzielni mieszkaniowej, lecz wyłącznie w sytuacji braku zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w odniesieniu do innych nieruchomości stanowiących współwłasność. W ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych brak jest odesłania do przepisów kodeksu cywilnego regulujących współwłasność. Wprowadzenie jako zasady ustawowego zarządu spółdzielni mieszkaniowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących jej współwłasność, z jednoczesnym zagwarantowaniem podmiotom mającym w tym interes prawny odpowiedniej drogi sądowej do kwestionowania uchwał organów spółdzielni mieszkaniowej, nie narusza przepisów Konstytucji RP. Działanie spółdzielni zmierzające do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być kwestionowane w postępowaniu wewnątrz spółdzielczym. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił dowodów, które potwierdzałyby, że podejmowane przez Spółdzielnię Mieszkaniową uchwały w sprawie realizacji spornej inwestycji były zaskarżone w trybie przewidzianym przez statut. Wojewoda stwierdził również, że odwołujący się nie wykazali, na czym polega naruszenie ich interesu prawnego, a tylko w tej sytuacji mogliby zostać uznani za stronę postępowania w sprawie spornego pozwolenia na budowę. W złożonej skardze W. i Z.K. podnieśli, że są współwłaścicielami nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest budynek objęty pozwoleniem na wykonanie spornych robót budowlanych. Stwierdzili, że są zainteresowani toczącymi się postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi tej nieruchomości i treścią wydanych decyzji administracyjnych. Podtrzymali argumenty które, podnieśli w odwołaniu. Wywiedli, że zaniechanie powiadomienia ich o toczącym się postępowaniu administracyjnym, a tym bardziej uznanie organów obu instancji, że nie jest konieczne uzyskanie ich zgody na prace budowlane lub remontowe, narusza uprawnienia właścicielskie skarżących. Z samej istoty prawa własności wynika bowiem zainteresowanie właściciela (współwłaściciela) losami nieruchomości. Wobec tego, żądanie przez organ administracji szczegółowego uzasadniania, na czym polega naruszenie ich interesu prawnego, samo w sobie narusza prawo własności i art. 28 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest prawidłowość odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta E. z dnia 3 sierpnia 2010 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółdzielni pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w "[...]". Skarżący są członkami tej Spółdzielni Mieszkaniowej i właścicielami lokalu mieszkalnego położonego w opisanym wyżej budynku. Z tego faktu wywodzą swoją legitymację procesową do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz brak możliwości dysponowania przez spółdzielnię nieruchomością (przedmiotowym budynkiem) na cele budowlane w sytuacji sprawowania przez nią zarządu powierzonego, po wyodrębnieniu własności części lokali. Organy obu instancji stoją zaś na stanowisku, że stroną w tym postępowaniu była wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa, która reprezentowała również wszystkich właścicieli lokali położonych w tym budynku. Powyższa okoliczność uzasadniała, w ich ocenie, wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tej sytuacji należy rozstrzygnąć czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Błędnie skarżący wywodzą z faktu bycia właścicielami lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności, legitymację procesową do udziału w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę zainicjowanego przez Spółdzielnię. Przypomnieć należy, że art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż kwestię legitymacji procesowej reguluje w tych sprawach - jako przepis szczególny - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W stanie faktycznym sprawy inwestorem była Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Co do zasady, w sprawach o charakterze publiczno-prawnym, jak np. sprawy z zakresu prawa budowlanego, stroną jest zarząd spółdzielni mieszkaniowej jako podmiot wykonujący ustawowo powierzone zadania reprezentacji spółdzielni, także w stosunku do wszystkich podmiotów posiadających wyodrębnione lokale. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przy czym, nie stosuje się zawartych w ustawie o własności lokali przepisów regulujących kwestie zarządu nieruchomością wspólną, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Zarząd powierzony, wprowadzony ze względu na interes publiczny aktem prawnym rangi ustawowej, może być w spółdzielni mieszkaniowej wyłączony tylko uchwałą właścicieli. Brak zatem uchwały właścicieli lokali w kwestii sprawowania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że w pełni ma zastosowanie regulacja przewidująca, że w danym przypadku zarząd powierzony należy do spółdzielni mieszkaniowej. Zarząd ten wynika bowiem nie z uchwały właścicieli lokali, lecz z przepisów ustawy. Jak ustalił organ pierwszej instancji, część lokali mieszkalnych położonych w przedmiotowym budynku jest przedmiotem odrębnej własności, a właściciele 7 z tych lokali nie są członkami Spółdzielni Mieszkaniowej. Z akt sprawy nie wynika, aby właściciele lokali podjęli uchwałę, o której mowa w art. 24¹ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którym większość właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości, obliczana według wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej, może podjąć uchwałę, że w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W niniejszej sprawie zarząd przedmiotowego budynku niewątpliwie zatem sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa. Powołany wyżej art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych ogranicza stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w spółdzielniach mieszkaniowych, gdyż przewiduje on wyłączenie możliwości zastosowania przepisów rozdziału 4 ustawy o własności lokali, tj. rozdziału "Zarząd nieruchomością wspólną", z wyjątkiem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a, który reguluje kwestię powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy oraz kwestię obowiązku prowadzenia ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej i wskazuje okres rozliczeniowy. Wyłączenie stosowania zawartych w ustawie o własności lokali przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną oznacza obowiązek stosowania do zarządzania nieruchomością przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, które nie określają uprawnień, jakie przysługują zarządcy, o którym mowa w art. 27 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie jednak z art. 1 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze. Stosownie zaś do art. 48 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze działalnością spółdzielni kieruje zarząd, który również reprezentuje ją na zewnątrz. Ponieważ do zarządzania przez spółdzielnię mieszkaniową zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze, to należy przyjąć, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, przysługuje prawo reprezentowania na zewnątrz również właścicieli odrębnych lokali. Spółdzielnia sprawuje zarząd zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Tym samym jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1255/09 i z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 694/10 do II OSK 697/10 oraz z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1666/08). W przypadku zatem sprawowania przez spółdzielnię mieszkaniową zarządu powierzonego w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Instytucja zarządu powierzonego spółdzielni mieszkaniowej nie wyklucza udziału w postępowaniu administracyjnym, obok zarządu spółdzielni, także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych i mających udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą oni własny zindywidualizowany interes prawny. Podkreślenia wymaga, że ich udział jest zakreślony granicami tego interesu prawnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1693/10, WSA w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 234/11). Wyjaśnić należy, że posiadanie interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której na określony podmiot mogą być nałożone konkretne obowiązki lub podmiot ten może dochodzić realizacji swoich uprawnień. Nie jest więc wystarczające powołanie się przez skarżących wyłącznie na przysługujące im prawo własności lokalu mieszkalnego i współwłasność w gruncie. Zasadnie więc organy obu instancji oceniły, że skarżący nie wykazali w toku postępowania administracyjnego istnienia swojego interesu prawnego. Wyjaśnić też należy, że w stanie faktycznym sprawy nie naruszono art. 199 Kodeksu cywilnego. W przypadku bowiem, gdy spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu na zasadzie określonej w art. 199 Kodeksu cywilnego. Nie jest natomiast wymagana zgoda właścicieli lokali będących członkami spółdzielni, którzy mogą kwestionować poczynania zarządu spółdzielni zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym. Odnosząc się do wywodów skarżących opartych o powołane w odwołaniu wyroki sądów administracyjnych wyjaśnić należy, że poglądów tam wyrażonych nie można odnieść do niniejszej sprawy, gdyż zapadły one w odmiennych stanach faktycznych i prawnych. Błędne jest zatem stanowisko skarżących, że mogli być stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę zainicjowanego przez Spółdzielnię. W tej sytuacji prawidłowo organy obu instancji orzekły o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 3 sierpnia 2010 r. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę należało oddalić.