I OSK 721/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 656/11 w sprawie ze skargi B. Parku Narodowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie ze skargi B. Parku Narodowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania B. Parku Narodowego od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdzającej podział nieruchomości o nr działek ewid. [...] i [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 97 ust. 1 i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej Ugn). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że podmiot wnoszący odwołanie, BPN, nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta, nie spełnia bowiem wymogów przewidzianych dla strony w art. 28 k.p.a. Park narodowy jest jedną z form ochrony przyrody, uregulowaną w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., zwanej dalej Uop). Jest państwową jednostką budżetową, wyposażoną w statut nadany przez Ministra Środowiska (art. 8 ust. 3 Uop oraz zarządzenie Ministra Środowiska nr 82 z dnia 10 listopada 2005 r., Dz. Urz. MŚiGIOŚ z 2006 r. Nr 1, poz. 39). Nieruchomości położone w granicach parku narodowego i służące realizacji jego celów zostają oddane w trwały zarząd parku narodowego (art. 94 ust. 1 Uop). Właścicielem nieruchomości, których dotyczy postępowanie jest Skarb Państwa. Wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości został złożony przez uprawnionego Starostę B., który skorzystał z legitymacji określonej w art. 97 ust. 3 Ugn. Stronami postępowania w sprawie podziału nieruchomości są właściciele, użytkownicy wieczyści i podmioty korzystające z ograniczonych praw rzeczowych, jeżeli wykażą swój interes prawny. Zdaniem SKO w Krośnie park nie jest w badanym przypadku żadnym z tych podmiotów. Nie korzysta z żadnego prawa rzeczowego do spornych nieruchomości. Trwały zarząd nie jest przy tym prawem rzeczowym w rozumieniu art. 244 § 1 k.c.; stanowi formę władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, na podstawie art. 43 ust. 1 Ugn; uprawnia do korzystania nieruchomości w celu prowadzenia działalności z zakresu działania jednostki. Park, jako korzystający z nieruchomości ma wyłącznie interes faktyczny, a taki nie jest dostateczny do występowania w charakterze strony postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Dla przyznania statusu nie było dostateczne umieszczenie Parku w wykazie stron, zamieszczonym w rozdzielniku decyzji I instancji. Ustalenie przez organ odwoławczy, że podmiot składający odwołanie nie jest stroną następuje w drodze decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. W skardze park zarzucił wydanie decyzji SKO z naruszeniem: 1) art. 28 k.p.a., polegającym na nieuprawnionym przyjęciu, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, podczas gdy jego interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego w postaci Uop i regulacji statutowych; 2) art. 105 ust. 4 Uop poprzez przyjęcie, że odwołujący się nie posiada interesu prawnego w wyniku sprawy podziału nieruchomości położonych na obszarze działania Parku Narodowego, podczas gdy podział może w konsekwencji doprowadzić do zmian własnościowych polegających na utracie przez Skarb Państwa praw do nieruchomości; 3) art. 43 Ugn oraz art. 50 Ugn w zw. z art. 252 k.c. i art. 28 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do pominięcia, iż do trwałego zarządu znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy k.c. o użytkowaniu; 4) art. 43 i art. 60 ust. 2a Ugn, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istnieją różne odmiany trwałego zarządu, które – stosownie do jednostek organizacyjnych, na rzecz których zarząd ustanowiono – raz skutkują uczestnictwem w postępowaniu, a innym razem nie; 5) art. 6-8 k.p.a. i art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1951 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy pomiędzy różnymi statio fisci Skarbu Państwa (Starostą oraz Dyrektorem Parku) dochodzi do sprzeczności interesów. Wymienione przepisy prawa materialnego naruszono w sposób istotny, gdyż naruszenia te doprowadziły do zamknięcia parkowi drogi prawnej w toku instancji. Pełnomocnik parku wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. SKO w Krośnie, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję SKO, wskazując, że park ma legitymację prawną do występowania w tym postępowaniu wynikającą z istoty trwałego zarządu. Art. 43 ust. 2 Ugn wskazuje w sposób przykładowy uprawnienia, które wiążą się z wykonywaniem zarządu. Przy takim celu zarządu trudno byłoby przyjąć zapatrywanie, że jednostka wykonująca zarząd nie może skutecznie podejmować działań w stosunku do zarządzanego przedmiotu. Gdyby tak było to nie mogłaby prowadzić działalności określonej przepisami prawa, a to przeczyłoby istocie trwałego zarządu, skoro z art. 10 ust. 3 Uop wynika, że nieruchomości Skarbu Państwa położone w granicach parku narodowego zostają oddane w trwały zarząd parku, jeżeli służą realizacji jego celów. Podział nieruchomości będących w trwałym zarządzie parku może mieć wpływ na warunki ochrony przyrody, a to w ocenie sądu wystarcza, by BPN był traktowany jako podmiot legitymowany do działania w zakresie mienia oddanego w trwały zarząd. Taki wniosek wynika także wprost z art. 102 Uop. Skoro dyrektor reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie zarządzanego mienia parku, to tym bardziej jest legitymowany do wystąpienia w postępowaniu administracyjnym w czasie, kiedy ten zarząd istnieje i nie został wygaszony. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia należy odnosić jedynie do prawa uczestnictwa BPN w postępowaniach dotyczących nieruchomości oddanych mu w zarząd. Przy ocenie posiadania przez skarżącą jednostkę statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie można zdaniem sądu pominąć także celów ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, do których zasoby przyrodnicze parków narodowych zostały zaliczone zgodnie z art. 1 pkt 5 tej ustawy. Takie stanowisko przemawia za przyznaniem BPN statusu strony także w sprawach dotyczących podziału nieruchomości, który może w toku postępowania zwalczać zasadność i co do zasady dopuszczalność podziału opartego na przepisie art. 95 pkt 4 Ugn właśnie z uwagi na brak przesłanek w jego ocenie. Sąd wskazał, że interes prawny ma wynikać z prawa materialnego, mając swoje źródło w art. 43 Ugn w związku z art. 10 ust. 3 i art. 102 ust. 1 i 2 Uop. W ocenie sądu park narodowy jest zatem stroną postępowania administracyjnego, uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji, której przedmiotem jest zatwierdzenie podziału nieruchomości oddanej w trwały zarząd tego parku. Starosta nie jest zatem jedynym podmiotem uprawionym do reprezentacji w tej sprawie. Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 105 ust. 4 Uop, art. 60 ust. 2a Ugn oraz przepisów art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, gdyż przepisy te nie były stosowane przez organy i nie mają wpływu na wynik sprawy. Sąd zalecił SKO rozpoznanie odwołanie Dyrektora BPN. Podsumowując sąd wskazał, że błędna wykładnia prawa materialnego doprowadziła do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w ten sposób doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Od tego wyroku SKO wniosło skargę kasacyjna, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy w związku z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 28 k.p.a., oraz art. 102 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż błędna wykładnia prawa materialnego dokonana przez Kolegium, doprowadziła do błędnego zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w ten sposób doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca, 2. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez błędną wykładnię art. 43 ustawy z dnia 21.07.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej zwanej u.g.n., oraz art. 10 ust. 3 i art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody i w konsekwencji nieuprawnione generalne stwierdzenie, iż w zakresie trwałego zarządu park narodowy posiada legitymację czynną do skutecznego złożenia odwołania w każdej sprawie o podział nieruchomości oddanej mu w trwały zarząd, podczas gdy z przywołanych przepisów prawa uprawnienia tego wywieźć nie można. Odmienna wykładnia sądu skutkowałaby oddaleniem skargi. Wniosło ponadto o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazało, że interes prawny parku w tym postępowaniu powinien mieć źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego i nie jest związany z wykonywaniem trwałego zarządu, a więc park nie jest stroną tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, aczkolwiek wskazane zostaną inne argumenty na uzasadnienie tego stanowiska, a które wynikają ze zmiany stanu prawnego. Problematyka dotycząca posiadania interesu prawnego przez B. Park Narodowy w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, która to nieruchomość stanowiąc własność Skarbu Państwa oddana została B. Parkowi Narodowemu w trwały zarząd , uległa zasadniczej zmianie z dniem 1 stycznia 2012r.. Mianowicie z dniem 1 stycznia 2012r. weszła w życie ustawa z dnia 18 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 224.1337), która w zasadniczy sposób zmieniła status prawny parków narodowych oraz uregulowała tytuł prawny do nieruchomości posiadanych dotychczas przez parki narodowe w trwałym zarządzie. Wymienioną ustawą w art.1 pkt 3 został dodany do ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. art.8a. Zgodnie z art. 8a ust.1 Park narodowy jest państwową osobą prawną w rozumieniu art.9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz.u. Nr 157,poz.240, z późn.zm.). Ust.2 Wykaz parków narodowych stanowi załącznik do ustawy. Jak wynika z treści załącznika w pkt 4 wymieniony jest B. park Narodowy z siedzibą w U. G. Tym samym z dniem 1 stycznia 2012r. B. Park Narodowy jest państwową osobą prawną, a nie państwową jednostką budżetową nie posiadająca osobowości prawnej. Ustawa nowelizacyjna z 18 sierpnia 2011r. wprowadziła również istotne zmiany w zakresie tytułu prawnego do posiadanych przez parki nieruchomości nadając im tytuł prawno-rzeczowy. Mianowicie art.7 tej ustawy stanowi, ust.1 z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy: 1) parki narodowe będące państwowymi osobami prawnymi nabywają z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali; 2) decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi wygasają z mocy prawa. 2. Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 pkt 1, potwierdza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej wydanej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Odwołania od decyzji wojewody rozpatruje minister właściwy do spraw środowiska. 3. Decyzja, o której mowa w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów i budynków. /.../ Z wskazanego przepisu wynika, że z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2012r. dotychczasowy trwały zarząd, który posiadały parki narodowe został przekształcony w prawo użytkowania wieczystego, a wydawane przez wojewodę decyzje potwierdzają tylko ten fakt, stanowiąc równocześnie podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków. Nadto z dniem 1 stycznia 2012r. z mocy prawa wygasły decyzje o ustanowieniu trwałego zarząd na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi. Wprowadzona zmiana stanu prawnego spowodowała, że B. Park Narodowy jako państwowa osoba prawna, posiadająca prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości będącej uprzednio w trwałym zarządzie, posiada legitymację strony w przedmiotowym postępowaniu. W takich okolicznościach rozważanie, czy B. Park Narodowy jako trwały zarządca posiadał interes prawny do udziału w tym postępowaniu stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.