II SA/Rz 656/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...] Parku Narodowego kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Parku Narodowego ([...] PN) od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości o nr działek ewid. 14 i 15, i powierzchni, odpowiednio, 38,4464 oraz 0,3424 ha, położonych w obrębie B., umorzyło postępowanie odwoławcze. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 20000 r., poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 97 ust. 1 i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej Ugn). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że podmiot wnoszący odwołanie, [...] PN, nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta, nie spełnia bowiem wymogów przewidzianych dla strony w art. 28 k.p.a. Park narodowy jest jedną z form ochrony przyrody, uregulowaną w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., zwanej dalej Uop). Jest państwową jednostką budżetową, wyposażoną w statut nadany przez Ministra Środowiska (art. 8 ust. 3 Uop oraz zarządzenie Ministra Środowiska nr 82 z dnia 10 listopada 2005 r., Dz. Urz. MŚiGIOŚ z 2006 r. Nr 1, poz. 39). Nieruchomości położone w granicach parku narodowego i służące realizacji jego celów zostają oddane w trwały zarząd parku narodowego (art. 94 ust. 1 Uop). Właścicielem nieruchomości, których dotyczy postępowanie jest Skarb Państwa, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. Wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości został złożony przez uprawnionego Starostę [...], który skorzystał z legitymacji określonej w art. 97 ust. 3 Ugn. Stronami postępowania w sprawie podziału nieruchomości są właściciele, użytkownicy wieczyści i podmioty korzystające z ograniczonych praw rzeczowych, jeżeli wykażą swój interes prawny. Zdaniem SKO park nie jest w badanym przypadku żadnym z tych podmiotów. Nie korzysta z żadnego prawa rzeczowego do spornych nieruchomości. Trwały zarząd nie jest przy tym prawem rzeczowym w rozumieniu art. 244 § 1 k.c.; stanowi formę władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, na podstawie art. 43 ust. 1 Ugn; uprawnia do korzystania nieruchomości w celu prowadzenia działalności z zakresu działania jednostki. Park, jako korzystający z nieruchomości ma wyłącznie interes faktyczny, a taki nie jest dostateczny do występowania w charakterze strony postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Dla przyznania statusu nie było dostateczne umieszczenie Parku w wykazie stron, zamieszczonym w rozdzielniku decyzji I instancji. Ustalenie przez organ odwoławczy, że podmiot składający odwołanie nie jest stroną następuje w drodze decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Z decyzją SKO nie zgodził się [...] PN, składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze pełnomocnik Parku stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem: 1) art. 28 k.p.a., polegającym na nieuprawnionym przyjęciu, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, podczas gdy jego interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego w postaci Uop i regulacji statutowych; 2) art. 105 ust. 4 Uop poprzez przyjęcie, że odwołujący się nie posiada interesu prawnego w wyniku sprawy podziału nieruchomości położonych na obszarze działania Parku Narodowego, podczas gdy podział może w konsekwencji doprowadzić do zmian własnościowych polegających na utracie przez Skarb Państwa praw do nieruchomości; 3) art. 43 Ugn oraz art. 50 Ugn w zw. z art. 252 k.c. i art. 28 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do pominięcia, iż do trwałego zarządu znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy k.c. o użytkowaniu; 4) art. 43 i art. 60 ust. 2a Ugn, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istnieją różne odmiany trwałego zarządu, które – stosownie do jednostek organizacyjnych, na rzecz których zarząd ustanowiono – raz skutkują uczestnictwem w postępowaniu, a innym razem nie; 5) art. 6-8 k.p.a. i art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1951 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy pomiędzy różnymi statio fisci Skarbu Państwa (Starostą oraz Dyrektorem Parku) dochodzi do sprzeczności interesów. Wymienione przepisy prawa materialnego naruszono w sposób istotny, gdyż naruszenia te doprowadziły do zamknięcia parkowi drogi prawnej w toku instancji. Pełnomocnik [...] PN wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. SKO, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie Sąd co do zasady podziela stanowisko i pogląd prawny wyrażone już wcześniej w podobnych sprawach przez tut. WSA w uzasadnieniach wyroków z 8 listopada 2011 r. II SA/Rz 617/11 oraz II SA/Rz 661/11. Skarga [...] PN zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny ustalony w postępowaniu przed organami administracji spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa. Między stronami ustalone fakty nie są sporne. Dla rozpoznania skargi istotne jest ustalenie odnoszące się do faktu posiadania przez [...] Park Narodowy ([...] PN) trwałego zarządu w stosunku do działek, objętych decyzja o zatwierdzeniu podziału. Drugą istotną okolicznością jest wszczęcie w stosunku do tej działki postępowania podziałowego na wniosek Starosty Powiatu [...] i wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji dokonującej podziału tej działki oraz doręczenie jej [...] PN, którego dyrektor złożył odwołanie. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. SKO umorzyło postępowanie odwoławcze. Wskazane ustalenia jako istotne i wystarczające stanowią podstawę faktyczną orzekania sądu administracyjnego w zakresie, jaki został wyżej przedstawiony. SKO umarzając postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem [...] PN wyszło z założenia, że jednostka ta nie ma legitymacji procesowej strony, zatem nie mogła skutecznie złożyć odwołania. W ocenie organu odwoławczego strona składająca odwołanie nie może wykazać interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Analizując przepisy prawa i stan faktyczny sprawy SKO doszło do przekonania, że [...] PN jako trwały zarządca działki objętej postępowaniem podziałowym nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. W ocenie Kolegium nieruchomości Skarbu Państwa będące w dyspozycji państwowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, a więc oddane im w trwały zarząd, nie mogą być przedmiotem skutecznych czynności w postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawodawca wyraźnie nie wskazał w tym zakresie wyjątku. Takim rozwiązaniem szczególnym ma być treść art. 60 ust. 2a Ugn, który wskazuje, że jednostki organizacyjne wskazane w art. 60 ust. 1 tej ustawy, w ramach wykonywanego trwałego zarządu mogą podejmować czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych. W odniesieniu do pozostałych przypadków trwałego zarządu brak takich regulacji, zatem podmioty wykonujące taki zarząd nie mogą samoistnie działać w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa. Z tego powodu – w ocenie SKO ( [...] PN nie ma legitymacji do złożenia odwołania, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 1 Ugn, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej to organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest Starosta. Z taką argumentacją Sąd nie może się zgodzić. W literaturze zarząd przedstawia się jako instytucję prawną, za pomocą której Skarb Państwa wykonuje prawo własności w odniesieniu do swoich nieruchomości. W przypadku ustanowienia trwałego zarządu zarządca – niezależnie od właściciela włada majątkiem, przy czym nie ma wątpliwości, że jest to forma wykonywania własności w ramach tego samego podmiotu właścicielskiego. Pozycję zarządcy wobec powierzonych mu nieruchomości charakteryzują nie tylko uprawnienia, lepiej opisywane terminem "kompetencje", ale również pewne obowiązki w zakresie korzystania z nieruchomości. Zarządca – z innych niż Ugn przepisów – powoływany jest do realizacji pewnych zadań publicznych. Zadania te – w płaszczyźnie wyznaczonej w Ugn sprowadzają się do wykorzystywania zarządzanych nieruchomości zgodnie z celem zarządu. (zob. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, Warszawa 2010, m.in. s. 14-16 oraz 306). Trafnie zauważa skarżący, że trwały zarząd, jako administracyjnoprawny sposób władania nieruchomością stwarza po stronie jednostki organizacyjnej uprawnienie do korzystania z nieruchomości. Art. 43 ust. 2 Ugn wskazuje w sposób przykładowy uprawnienia, które wiążą się z wykonywaniem zarządu. Zdaniem Sądu pośród tych uprawnień mieści się prawo do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym w sprawie, która dotyczy nieruchomości oddanej w zarząd. Stanowisko takie wynika z istoty zarządu, który ma umożliwiać jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej korzystanie z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. Przy takim celu zarządu trudno byłoby przyjąć zapatrywanie, że jednostka wykonująca zarząd nie może skutecznie podejmować działań w stosunku do zarządzanego przedmiotu. Gdyby tak było to nie mogłaby prowadzić działalności określonej przepisami prawa, a to przeczyłoby istocie trwałego zarządu, skoro z art. 10 ust. 3 Uop wynika, że nieruchomości Skarbu Państwa położone w granicach parku narodowego zostają oddane w trwały zarząd parku, jeżeli służą realizacji jego celów. Podział nieruchomości będących w trwałym zarządzie parku może mieć wpływ na warunki ochrony przyrody, a to w ocenie Sądu wystarcza, by [...] PN był traktowany jako podmiot legitymowany do działania w zakresie mienia oddanego w trwały zarząd. Taki wniosek wynika także wprost z art. 102 Uop. Skoro dyrektor reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie zarządzanego mienia parku, to tym bardziej jest legitymowany do wystąpienia w postępowaniu administracyjnym w czasie, kiedy ten zarząd istnieje i nie został wygaszony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W realiach niniejszej sprawy nie chodzi o ocenę legitymacji w aspekcie uprawnienia żądania podziału nieruchomości, lecz o ocenę, czy postępowanie to dotyczy interesu prawnego lub obowiązku jednostki sprawującej trwały zarząd. W ocenie Sądu, jeśli konkretna nieruchomość, która ma podlegać podziałowi została oddana [...] PN w trwały zarząd w celu związanym z realizacją ochrony przyrody na zasadach określonych przepisami prawa, to nie można pomijać możliwości ochrony tego celu także w postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości położone na obszarze odpowiadającym przepisom art. 8 ust. 1 i 2 Uop. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia należy odnosić jedynie do prawa uczestnictwa [...] PN w postępowaniach dotyczących nieruchomości oddanych mu w zarząd. Nie powinno się rozciągać na uprawnienie do inicjowania postępowania z tego względu, iż zasadniczą ideą, wywiedzioną z przepisów art. 43 Ugn w związku z powołanymi przepisami Uop jest zapewnienie zarządcy możliwości obrony jego uprawnień związanych z zarządzanymi nieruchomościami. W judykaturze prezentowane jest stanowisko akceptujące legitymację podmiotu posiadającego trwały zarząd w postępowaniu administracyjnym dotyczącym takiej nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.10.2011 r. I OSK 1909/10, Lex nr 989767, w którym stwierdzono, iż podmiot, któremu przekazano nieruchomość w trwały zarząd jest uczestnikiem postępowania administracyjnego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości). Przy ocenie posiadania przez skarżącą jednostkę statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie można zdaniem Sądu pominąć także celów ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, do których zasoby przyrodnicze parków narodowych zostały zaliczone zgodnie z art. 1 pkt 5 tej ustawy. Takie stanowisko przemawia za przyznaniem [...] PN statusu strony także w sprawach dotyczących podziału nieruchomości, który może w toku postępowania zwalczać zasadność i co do zasady dopuszczalność podziału opartego na przepisie art. 95 pkt 4 Ugn właśnie z uwagi na brak przesłanek w jego ocenie. Istota tego interesu prawnego zasadza się na możności obrony uprawnień zarządcy i może być realizowana poprzez udział w takim postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku podziału na podstawie art. 95 pkt 4 Ugn uzasadnienie decyzji winno zawierać odpowiednie rozważanie organu w zakresie żądań zawartych we wniosku Starosty, które uzasadniałyby faktycznie dokonanie podziału działki w celu zrealizowania roszczeń do jej części. Organ winien również precyzyjnie wskazać o roszczenia jakiego rodzaju i których podmiotów chodzi (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2008 r. III SA/Po 792/07 – LEX nr 516738). Ponadto w tym wypadku bez dokonania podziału nieruchomości nie byłaby co do zasady możliwa ewentualna realizacja roszczeń, o których mowa w art. 95 pkt 4 Ugn, co w konsekwencji ma wpływ również na nieruchomości, które pozostawać będą w zarządzie [...] PN. W kontekście tych uwag nietrafne jest stanowisko SKO, które jako jedyny podmiot do reprezentowania Skarbu Państwa co do nieruchomości będących jego własnością wskazuje starostę, jeżeli nic innego nie wynika z art. 60 i art. 60a Ugn. Z treści art. 102 ust. 1 Uop wynika teza przeciwna do przyjętej w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Słusznie wskazuje SKO, że interes prawny ma wynikać z prawa materialnego. Dla parku narodowego ten interes ma swoje źródło w art. 43 Ugn w związku z art. 10 ust. 3 i art. 102 ust. 1 i 2 Uop. W wyroku WSA w Kielcach z 28 kwietnia 2008 r. II SA/Ke 127/08 (Lex nr 484892) zaprezentowano stanowisko wedle którego, realizacja zadań z zakresu ochrony przyrody uprawnia reprezentującego park narodowy dyrektora do udziału w charakterze strony w postępowaniu o podział nieruchomości położonej w granicach parku w sytuacji, gdy w wyniku podziału tej nieruchomości następuje wydzielenie działki pod drogą publiczną. Na gruncie przedmiotowej sprawy sformułować można, zdaniem Sądu następujący pogląd: park narodowy jest stroną postępowania administracyjnego, uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji, której przedmiotem jest zatwierdzenie podziału nieruchomości oddanej w trwały zarząd tego parku. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 105 ust. 4 Uop, art. 60 ust. 2a Ugn oraz przepisów art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. W ocenie Sądu wskazane przepisy nie były stosowane przez organy i nie mają wpływu na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu SKO rozpozna odwołanie Dyrektora [...] PN. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa Sąd orzekł jak na wstępie biorąc pod uwagę fakt, że błędna wykładnia prawa materialnego doprowadziła do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w ten sposób doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 Ppsa. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa.