III SA/Kr 249/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2011 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] 2010r. znak: [...] Wójt Gminy nałożył na J. K. obowiązek wpłacenia zaliczki w wysokości 1.750 zł tytułem pokrycia kosztów związanych z przeprowadzeniem czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, tj. pomiędzy działkami nr 2295 i 2290, położonych w miejscowości J. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że w dniu 26 sierpnia 2010r. J. K. wystąpił do organu l instancji z wnioskiem o wyznaczenie geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości pomiędzy ww. działkami, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] 2010r. Wójt Gminy wyznaczył geodetę uprawnionego w osobie Z. S. do przeprowadzenia tych czynności. Organ l instancji zaznaczył również, że geodeta uprawniony podjął się wykonania czynności geodezyjnych, które zaplanował na wiosnę 2011 r., ustalając wartość robót na kwotę 3.500 zł i wskazując jednocześnie, że rozpoczęcie prac geodezyjnych jest uwarunkowane wpłaceniem 50% zaliczki. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy podał, że przedmiotowe czynności dokonywane są na żądanie oraz w interesie strony, a jednocześnie wykonanie prac geodezyjnych zostało uzależnione od wpłacenia zaliczki, stąd wydanie postanowienia w tym przedmiocie było uzasadnione. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. K., podnosząc, iż w swoim wniosku skierowanym do organu l instancji domagał się wyznaczenia geodety w celu dokonania rozgraniczenia nieruchomości, a nie w celu ustalenia przebiegu granic nieruchomości. W związku z tym przedmiot postępowania określony został w sposób błędny, podobnie jak bezzasadnym jest obciążenie żalącego się kosztami tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa. oraz art. 262 § 1 pkt 2 kpa i art. 262 § 2 kpa, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub też zostały poniesione w interesie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się jednolicie, że - co do samej zasady -obowiązek pokrycia kosztów powstałych w toku postępowania rozgraniczeniowego, związanych między innymi z wynagrodzeniem geodety uprawnionego, nie obciąża organu prowadzącego to postępowanie. Jednocześnie na mocy art. 262 § 2 kpa organ administracji publicznej może żądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania i ta właśnie kwestia, tj. wpłacenia zaliczki, była przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 264 § 2 kpa przewiduje, iż na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich uiszczenia przysługuje zażalenie, jednak zaliczka nie jest zaliczana ściśle do kosztów postępowania, a zatem art. 264 § 2 kpa, przewidujący możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego, nie ma zastosowania, ponieważ zażalenie z art. 262 § 2 kpa odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobów ich uiszczenia. Jest to więc rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania. Zaliczka zaś z art. 262 § 2 kpa stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. Orzeczenie końcowe obejmujące również zaliczkę wyda organ, kończąc sprawę w postanowieniu z art. 264 § 1 kpa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 396/04, Lex Omega nr 168042). Natomiast żądanie zaliczki następuje na podstawie art. 262 § 2 kpa w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Skoro zaś na postanowienie w sprawie nałożenia na stronę obowiązku wpłaty zaliczki nie służy zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia, może być ono zaskarżone w odwołaniu od decyzji, której integralną częścią będzie orzeczenie co do kosztów postępowania. Dlatego zażalenie złożone przez J. K. na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2010r. Kolegium uznało za niedopuszczalne. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że art. 29 ust. 1 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przewiduje, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (ust. 1), przy czym rozgraniczenia dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach wskazanych w ustawie, sądy. Zatem rozgraniczenie nieruchomości nie jest czym innym niż ustalenie przebiegu ich granic, gdyż pojęcia te są w istocie tożsame. Skargę na postanowienie SKO wniósł J. K., zarzucając, że narusza ono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy organy administracji odmawiają rozgraniczenia powinny one skierować sprawę o rozgraniczenie do Sądu Rejonowego, który dokona rozgraniczenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 15 listopada 2011 r. skarżący zarzucił nieprawidłowości przy dokonywaniu rozgraniczenia. Ponadto w piśmie z dnia 12 grudnia 2011r. skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie SKO wydane w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia skarżącego na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2010r. Dlatego, stosownie do powołanego wyżej art. 135 ppsa, Sąd nie był uprawniony do kontrolowania działań organów administracji podjętych w celu rozstrzygnięcia kwestii rozgraniczenia działek nr 2295 i 2290, ponieważ stanowiłoby to wykroczenie przez Sąd poza granice sprawy. Natomiast skarga J. K. na postanowienie SKO skutkowała tym, że Sąd zobowiązany był zbadać kwestię proceduralną, czyli to, czy zażalenie skarżącego na postanowienie Wójta Gminy było niedopuszczalne w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego zarzuty skargi, które odnosiły się nie do kwestii niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia, lecz wskazywały na nieprawidłowości w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie mogły być rozpatrywane przez Sąd w niniejszej sprawie i nie miały wpływu na orzeczenie Sądu. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia SKO, stwierdzić należy, że pismo skarżącego opatrzone datą 24 sierpnia 2010r. (k. 1 akt adm.) prawidłowo zostało zakwalifikowane jako wniosek o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu rozdziału 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z samej treści tego pisma wynika bowiem, że skarżący domagał się "rozgraniczenia działek numer 2295 i 2290". Natomiast zarzuty skarżącego, że domagał się wyznaczenia geodety w celu dokonania rozgraniczenia nieruchomości, a nie w celu ustalenia przebiegu granic nieruchomości nie są zasadne. Art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi bowiem, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Zatem trafnie stwierdziło Kolegium, że pojęcia "rozgraniczenie nieruchomości" i "ustalenie przebiegu granic nieruchomości" są w istocie tożsame. Zgodnie z art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Skoro więc postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek skarżącego, a nie z urzędu jako realizacja ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, to na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa organy były uprawnione do nałożenia na skarżącego obowiązku wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów czynności podjętych przez geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zarówno zaś w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że żądanie przez organ zaliczki od strony powinno nastąpić przez wydanie postanowienia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010r. sygn. akt l OSK 1282/09, Lex Omega nr 744965). Rozstrzygnięcia wymaga więc kwestia tego, czy na postanowienie o nałożeniu obowiązku wpłacenia zaliczki przysługuje zażalenie. Art. 264 § 1 kpa stanowi, że na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Jednakże zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powołanym wyżej wyroku z 20 lipca 2010r, że "zażalenie, o którym mowa w art. 264 § 2 kpa odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Jest to więc rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania. Zaś zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 kpa stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego". Dlatego też przyjąć trzeba, że na postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa stronie nie służy zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia i dlatego takie postanowienie strona może kwestionować tylko w odwołaniu od decyzji kończącej dane postępowanie (art. 142 kpa). Odnośnie zarzutu skargi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 kpa, wyjaśnić trzeba, że zasada ta nie oznacza, że od każdego orzeczenia wydanego w toku postępowania przysługuje odrębny środek zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 kpa odwołania przysługują od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Natomiast odnośnie postanowień, to, stosownie do art. 141 § 1 kpa, przysługuje na nie zażalenie tylko wtedy, gdy kodeks wyraźnie tak stanowi. Jak zaś wyjaśniono wyżej, kpa nie przewiduje zażalenia na postanowienie o nałożeniu obowiązku wpłacenia zaliczki. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że zaskarżone postanowienie SKO jest zgodne z prawem i oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.