I OSK 1223/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatowego w Oświęcimiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 174/11 w sprawie ze skargi J. N. i M. N. na czynność Starosty Powiatowego w Oświęcimiu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 174/11 uchylił czynność Starosty Powiatowego w Oświęcimiu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: J. N. i M. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Starosty Oświęcimskiego z zakresu administracji publicznej (pismo z dnia 21 grudnia 2010 r. nr [...]), dotyczącą odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu wraz z odsetkami, zarzucając naruszenie art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP". W uzasadnieniu skargi podnieśli, że mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz.U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119), stwierdzającego, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), powoływanej dalej jako "Prawo o ruchu drogowym" oraz art. 92 ust 1 i art. 217 Konstytucji RP, pismem z dnia 12 listopada 2010 r. wezwali Starostę Oświęcimskiego do zapłaty kwoty 425 zł tytułem zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu osobowego marki [...], który został zarejestrowany w Starostwie Powiatowym w Oświęcimiu w dniu 12 grudnia 2003 r. W odpowiedzi Starosta Oświęcimski pismem z dnia 15 listopada 2010 r. nie uznał roszczenia oraz odmówił zapłaty żądanej kwoty stwierdzając, że opłata w wysokości 500 zł była pobrana na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa i nie ma podstaw do zwrotu wnioskowanej kwoty. Ponadto stwierdził, że skarżący mogą dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. Wobec powyższego skarżący, pismem z dnia 25 listopada 2010 r., wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, w odpowiedzi na co Starosta podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Skarżący odnosząc się do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego podnieśli, że ustalona opłata stanowi nie tylko zwrot kosztów wyprodukowania karty oraz kosztów jej dystrybucji, co było intencją ustawodawcy, ale także pozaustawową daninę publiczną na pokrycie kosztów innych czynności organów administracji. Taka regulacja jest naruszeniem zasady wyłączności ustawowej przy stanowieniu danin publicznych. Skarżący zwrócili uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatku, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości świadczonej opłaty, co odróżnia ją od podatków i innych danin publicznych. Skarżący wskazali, że w wydanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zakwestionowany przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą od dnia 1 maja 2006 r., ale nie oznacza to, że orzeczenie Trybunału nie odnosi się do stanów faktycznych zaistniałych przed tą datą. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia był bowiem niekonstytucyjny od chwili jego wydania, natomiast orzeczenie Trybunału miało charakter deklaratoryjny i stwierdziło jedynie niezgodność tego przepisu z Konstytucją RP i przepisami Prawa o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Starosta Oświęcimski wniósł o jej oddalenie i wskazał, że odpowiadając na wezwanie skarżących od usunięcia naruszenia prawa poinformował, że organ rejestrujący pojazdy nie może usunąć naruszeń prawa zawartych w przepisach wydanych przez ministerstwo, gdyż jest tylko ich wykonawcą. Organ powołał się również na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, zgodnie z którym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, za dopuszczalną należy uznać drogę sądową przed sądami powszechnymi. Uchylając zaskarżoną czynność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie rejestracji pojazdu skarżących, kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. W art. 77 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżących przedmiotowej opłaty za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Legalność tego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał wskazał również, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niezgodność tego unormowania z ustawą - Prawo o ruchu drogowym polegała, według Trybunału Konstytucyjnego, na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi, ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi, daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych wywodów Trybunału Konstytucyjnego, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżących zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu skarżącym uiszczonej przez nich opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Za pozbawiony znaczenia Sąd uznał argument podniesiony przez Starostę Oświęcimskiego, że w dniu pobierania od skarżących opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r., a organ był zobligowany do jego stosowania. Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, skarżący mieli obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też, zdaniem Sądu, organ zobowiązany był przyjąć, że przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. W ocenie Sądu, nie można także zaakceptować stanowiska organu, dotyczącego przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, stosownie do art. 118 k.c. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie kary pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008/7-8/72), niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podniesionej przez pełnomocnika organu w piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2012 r. Kwestia ta podlega badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem bowiem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi o przedawnieniu. Skoro Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w zakresie kontroli legalności działań administracji publicznej. Z podobnych względów kwestia roszczenia skarżących dotycząca odsetek od części uiszczonej opłaty także nie mogła być przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. wniósł Powiat Oświęcimski, reprezentowany przez r.pr. B. Ś.-N., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i odrzucenie lub oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 pkt 7, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w zw. z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), art. 79 § 2, art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie, pomimo spełniania przesłanek do ich zastosowania, albowiem odwołanie się przez ustawodawcę do przepisów działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, oznacza stosowanie regulacji tam zawartych do opłat za wydanie karty pojazdu, także w zakresie przedawnienia roszczeń strony przeciwnej; 2) przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej czynności i przyjęciu, że organ ustali wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu i tym samym, że zachodzą podstawy do wpłaty części należności tytułem karty pojazdu. Powyższe skutkowało naruszeniem art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez nie wzięcie pod uwagę, jak również niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentów natury prawnej powołanych przez organ w piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2012 r., tj. dotyczących stosowania do opłat za kartę pojazdu przepisów art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 115 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych i niepodanie przyczyn, z powodu których ich nie uwzględniono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., podkreślić należy, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut ten może być zatem skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis postępowania przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując przy tym z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów, zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wyjaśnił dlaczego czynność odmowy zwrotu skarżącym uiszczonej przez nich opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej, przywołując w tym przedmiocie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera więc stanowisko co do stanu faktycznego sprawy, jak również podstawę prawną, natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z taką oceną Sądu nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można także uznać za trafne zarzutów naruszenia przepisów art. 67 i art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepis art. 60 pkt 7 określa dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Z kolei przepis art. 67 ww. ustawy zawiera odesłanie w tych sprawach do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, w zakresie nieuregulowanym ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Powołane powyżej przepisy nie mogły jednak zostać naruszone przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, gdyż nie miały one zastosowania w niniejszej sprawie. Przesądza o tym treść art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Zawiera on normę intertemporalną stanowiąc, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (tak też NSA w wyrokach z dnia: 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2091-2096/12). Jeżeli uwzględnić, że obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (tak m.in. NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, to przepis art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (a zatem również przepisy art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych) nie może odnosić się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, w której zarówno czynność wniesienia opłaty ewidencyjnej, jak i wydanie decyzji o rejestracji zostały podjęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12 (biul. SN 2012, nr 6, poz. 8), stwierdzając, że omawiany przepis przejściowy nie może odnosić się do spraw zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie Sąd Najwyższy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki prawnej, a regułą nie może być automatyczne stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Sprzeciwia się temu zasada niedziałania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji RP, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, albo zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, co wymaga również uwzględnienia skutków przyjęcia jednej lub drugiej zasady. Należy uwzględnić, że opłaty za wydanie karty pojazdu od dnia 1 stycznia 2010 r., stanowiące w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, niepodatkowe należności budżetowe ustalane w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2), do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa (art. 67), dotyczą tylko tych opłat, które zostały pobrane po dniu 1 stycznia 2010 r. Wobec powyższego przepisy te nie mogą być stosowane w odniesieniu do opłat nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi, jako pobrane na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia. Oznacza to, że nie będą miały zastosowania do tych spraw przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, jak błędnie wywodzi się w skardze kasacyjnej, lecz przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.