VIII SA/Wa 992/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w R. działając na podstawie art. 41 ust. 3 i art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., zwana dalej ustawą o Policji), orzekł o zwolnieniu podkom. A. W. ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2011 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji wpłynął wniosek A. W. o zwolnienie ze służby z dniem [...] listopada 2011 r. Jako podstawę wniosku policjant podał nie radzenie sobie ze stresem w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, niepowodzenia rodzinne oraz uzależnienie od [...]. W odpowiedzi na wniosek pismem z [...] maja 2011 r. (doręczonym w zastępczy sposób) organ pierwszej instancji poinformował funkcjonariusza o wyrażeniu zgody na zwolnienie ze służby w terminie ustawowym, nie zaś w terminie wskazanym w raporcie o zwolnienie. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wyraźnie bowiem przewiduje, że organ Policji ma obowiązek rozwiązania stosunku służbowego nie później niż w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia takiej prośby. Organ wyjaśnił, iż pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby jest dla organu wiążące niezależnie od przyczyn jego podjęcia przez policjanta. Rola organu ogranicza się w takim przypadku do określenia daty wystąpienia ze służby, która musi mieścić się w trzymiesięcznym okresie od daty zgłoszenia. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję funkcjonariusz wniósł o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego i ustalenie, że służba w Policji ustanie zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, ewentualnie o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu odwołujący postawił zarzut wyjścia poza granice wniosku bowiem w prośbie o zwolnienie wskazał dzień [...] listopada 2011 r., natomiast wydany rozkaz personalny określa datę zwolnienia ze służby na dzień [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż zaskarżone orzeczenie jest błędne i sprzeczne z przepisami obowiązującymi w tej materii. Ewentualny okres ustania stosunku pracy wchodziłby w rachubę gdyby odwołujący np. wskazał dzień [...] czerwca 2011 r. jako dzień zwolnienia. W związku z powyższym wydany przez organ rozkaz personalny jest pozbawiony podstaw prawnych. Rozkazem personalnym Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. Komendant Główny Policji biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia na dzień [...] sierpnia 2011 r., w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Uzasadniając wydaną decyzję, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy wywiódł, iż w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Istotnym jest, że wynikająca z przepisów data zwolnienia ze służby dotyczy daty określonej w decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli natomiast policjant wnosi odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby, to godzi się na ewentualne późniejsze określenie daty zwolnienia. Organ wskazał na ukształtowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym prośba policjanta o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a ważność i skuteczność oświadczeń strony składanych w toku takiego postępowania należy oceniać posiłkując się przepisami Kodeksu cywilnego. Jednocześnie odrzucane jest stanowisko, wedle którego wnioskujący o zwolnienie ze służby policjant jest jedynym i swobodnym dysponentem złożonego oświadczenia woli i może je w każdym czasie, bez zgody jakiegokolwiek innego podmiotu wycofać, co w konsekwencji sprawia, że wcześniej zgłoszone żądanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Następnie organ podniósł, że zgłoszenie wystąpienia ze służby jest czynnością o charakterze mieszanym, w którym elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Zgłoszenie to nie tylko wszczyna postępowanie administracyjne ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym w ustawie terminie decyzję w tym przedmiocie. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest elementem wyznaczającym materialnoprawny status policjanta. Wskazuje ono na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Organ zauważył ponadto, że z treści art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wynika, iż organowi przysługuje pełna swoboda przy określaniu terminu rozwiązania stosunku służbowego. Tym samym określenie przez funkcjonariusza w zgłoszeniu wystąpienia ze służby daty zwolnienia stanowi jedynie propozycję daty zwolnienia, która nie jest dla organu wiążąca. Raport o zwolnieniu ze służby jest dla organu wiążący w tym zakresie, że wyraża on wolę policjanta odejścia z Policji. Kwestia zaś terminów, sposobu rozwiązania stosunku służbowego ma drugorzędne znaczenie i może, ale nie musi być przez organ uwzględniana. Odnosząc się do kwestii uchylenia się przez policjanta od skutków prawnych oświadczenia woli, dotyczącego zwolnienia ze służby złożonego pod wpływem błędu w rozumieniu art. 88 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.; zwanej dalej K.c.), organ odwoławczy stwierdził, iż przepis ten nie dotyczy wadliwości czynności podejmowanych na płaszczyźnie publicznoprawnej, a w szczególności oświadczeń składanych organom państwa w ramach obowiązujących procedur. Nie ma także racjonalnych przesłanek by do oświadczeń policjantów w tym przedmiocie nie stosować art. 61 K.c., wedle którego oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą gdy dotarło do adresata w takiej formie, że mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne jedynie wtedy, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. Oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która je złożyła i może być skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą. W konkluzji organ stwierdził, że bez znaczenia pozostaje kwestia jakimi przesłankami kierował się policjant składając raport o zwolnienie ze służby. Funkcjonariusz Policji musi być zaś świadomy skutków swoich czynności i składanych oświadczeń. Jednocześnie Komendant Główny Policji wyjaśnił, że z uwagi na nie wykonanie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz związanie organu odwoławczego decyzją, od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia niezbędnym było określenie nowej daty zwolnienia policjanta ze służby. Data ta określona została na [...] sierpnia 2011 r. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył A. W. wnioskując o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji wydanie jej wbrew konstytucyjnym zasadom, tj. prawa do rzetelnego procesu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 75 Kpa) przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i ograniczenie się w ramach postępowania do wyłącznie dokumentów bez wysłuchania zainteresowanego. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 135 ustawy o Policji przez uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów prawa formalnego, w swej treści nie odniosło się do konstytucyjnej zasady rzetelnego postępowania. Postępowanie dyscyplinarne sprowadziło się w praktyce do włączenia kserokopii prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową dla W. [...] śledztwa, zaś organ pierwszej instancji nie podjął trudu bezpośredniego przeprowadzenia dowodów. Włączenie innych materiałów do dokumentacji postępowania dopuszcza wprawdzie zapis art. 135 ustawy o Policji, jednak dokumenty takie pełnią tylko rolę pomocniczą w prowadzeniu czynności niezbędnych do wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego w sposób który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, ani też do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym, policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 958/05 niepublikowany, z 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 360/07 niepublikowany, a także z 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1866/01 - LEX nr 121908). Powołany przepis nie nakłada na organ obowiązku badania motywów wystąpienia policjanta z wnioskiem o zwolnienie. Kwestia zatem, z jakich powodów skarżący złożył raport o zwolnienie go ze służby nie miała żadnego znaczenia w postępowaniu wywołanym jego wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest zaś, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2011 r. złożył raport o zwolnienie go ze służby z dniem [...] listopada 2011 r. W odpowiedzi na ww. wniosek, organ pierwszej instancji pismem z [...] maja 2011 r. poinformował funkcjonariusza o wyrażeniu zgody na zwolnienie ze służby w terminie ustawowym, nie zaś w terminie wskazanym w raporcie o zwolnienie. Odrębną kwestią jest zaś, że skarżący nie odebrał przedmiotowego pisma pomimo wysłania go na adres zamieszkania funkcjonariusza. Przedmiotowe pismo prawidłowo przez organ zostało jednak uznane za doręczone w sposób zastępczy na podstawie art. 44 § 4 Kpa. W ocenie Sądu nie było żadnych przeszkód, aby skarżący odebrał ww. pismo w którym to poinformowano go o możliwości zwolnienia ze służby zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, tj. w terminie 3 miesięcy od złożenia przez niego wniosku o zwolnienie. Wprawdzie składając wniosek o zwolnienie ze służby policjant wskazał, że otrzymał skierowanie do Szpitala Specjalistycznego MSWiA w O. Oddział [...] w celu podjęcia leczenia [...] i w dniu [...]maja 2011 r. ma zgłosić się do ww. placówki, niemniej jednak ta okoliczność nie mogła stanowić przeszkody do odbioru przesyłki w okresie od [...] do [...] maja 2011 r. (daty awizo znajdujące się na kopercie). W związku z brakiem odbioru przesyłki w terminie przewidzianym przez przepisy prawa została ona zwrócona do nadawcy (organu pierwszej instancji) w dniu [...] maja 2011 r. Jak zaś wynika z zawiadomienia ww. szpitala skarżący został przyjęty na leczenie w planowanej dacie, tj. [...] maja 2011 r. Złożenie raportu w przedmiocie zwolnienia ze służby spowodowało, że organ zobowiązany był do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji najpóźniej w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin zwolnienia skarżącego mógł być przez organ ustalony swobodnie w okresie przypadającym w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Należy stwierdzić, że organ zwalniając policjanta ze służby dochował ustawowego terminu zwolnienia, ponieważ data zwolnienia ze służby określona w decyzji organu pierwszej instancji mieści się w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Uzasadnieniem dla normy zawartej w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest bowiem z jednej strony ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji (art. 28 ust. 1 ustawy Policji), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki. Funkcja tego przepisu będzie zatem spełniona, jeżeli przyjmie się, że chodzi w nim o termin zwolnienia określony w decyzji organu pierwszej instancji. Wówczas bowiem zagwarantowane są zarówno prawa policjanta, jak i potrzeby służby (patrz - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 958/05, dostępny w centralnej internetowej bazie orzeczeń). Trafnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ wskazuje, że do oświadczenia policjanta ze służby, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, mają zastosowanie przepisy K.c. dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli. Tym samym z uwagi na treść art. 61 K.c. skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł uchylić się od skutków oświadczenia woli. Odwołanie takiego oświadczenia jest bowiem skuteczne tylko wtedy, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Oświadczenie zaś woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która je złożyła i może być skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata, ale tylko za jego zgodą. Analiza akt administracyjnych przedstawionych w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia, którym mógłby odwołać swoje wcześniejsze, pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji. Przewidziane w K.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i w terminie przewidzianym w ustawie. Organ który jest stroną tego stosunku nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Poszukiwania takie niewątpliwie wymagają czasu. Gdyby zaś przyjąć, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszenie o wystąpieniu ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, że to zwolniony funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11). Słusznie organ odwoławczy zauważył, że policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym w ustawie terminie decyzję w tym przedmiocie. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby potwierdza bowiem dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Tak więc, organowi Policji przysługuje pełna swoboda przy określaniu terminu rozwiązania stosunku służbowego. Tym samym, określenie przez funkcjonariusza w zgłoszeniu wystąpienia ze służby daty zwolnienia może stanowić jedynie propozycję daty zwolnienia, która nie jest dla organu wiążąca. Raport o zwolnieniu ze służby jest dla organu wiążący jedynie w tym zakresie, że wyraża on wolę policjanta odejścia z Policji. Kwestia z kolei terminu oraz sposobu rozwiązania stosunku służbowego ma drugorzędne znaczenie i może, ale nie musi być przez organ uwzględniana. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe spełniało wymogi określone w przepisach art. 7 i 75 Kpa. Organ podjął bowiem niezbędne kroki do ustalenia stanu faktycznego sprawy i dopuścił jako dowód wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia. Za niezasadny należy też uznać zarzut skarżącego, że został on pozbawiony konstytucyjnego prawa do rzetelnego procesu, bowiem organy Policji oparły swoje rozstrzygnięcia na zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym wyłącznie w postaci dokumentów bez potrzeby wysłuchania zainteresowanego. W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o prawie wynikającym z art. 10 Kpa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Następnie skarżący miał możliwość wypowiedzenia się składając swoje odwołanie. Przede wszystkim zauważyć jednak należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o zwolnienie ze służby. Skarżący jako funkcjonariusz Policji winien być zaś świadomy skutków swoich czynności i składanych oświadczeń. W niniejszej sprawie nie mogło również dojść do naruszenia art. 135 ustawy o Policji, bowiem przepis ten dotyczy zwolnienia policjanta w trybie dyscyplinarnym i nie mógł mieć zastosowania w trybie zwolnienia skarżącego na jego wniosek na podstawie art. 41 ust. 3 ww. ustawy. Na marginesie wyjaśnić tylko wypada, że to organy Policji, a nie skarżący miały w niniejszej sprawie prawo wyboru trybu zwolnienia ze służby. W związku z powyższym uznać należało, że wskazane przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i skargowego zarzuty nie są uzasadnione. Zasadnie również Komendant Główny Policji wydając zaskarżony rozkaz personalny uchylił rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby, ustalając jednocześnie nową datę zwolnienia na dzień [...] sierpnia 2011 r. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter konstytutywny, bowiem rozwiązuje istniejący dotąd administracyjno - prawny stosunek służbowy. Zgodnie z art. 130 § 2 Kpa wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W konsekwencji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niego odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej, albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin więc orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie mógł być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2224/00, LEX nr 53773). W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.