V SA/Wa 2228/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na czynność Burmistrza Miasta M. wyrażoną w piśmie z dnia ... lipca 2011 r. znak: ... w przedmiocie ustalenia podstawy naliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli postanawia: odrzucić skargę; W. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Burmistrza Miasta M. wyrażoną w piśmie z dnia ... lipca 2011 r. znak: ..., w którym poinformowano Skarżącą o zmianie z mocą wsteczną wysokości należnej dotacji na jednego ucznia niepublicznego przedszkola w roku 2011 r. oraz o potraceniu powstałej w związku z tym "nadpłaty". Przedmiotowej czynności zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz.U. nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także § 4 pkt 3 uchwały nr ... z dnia ... czerwca 2009 r. Rady Miasta M. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i innych placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta M. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oraz § 4 pkt 5 uchwały nr ... z dnia ... marca 2011 r. Rady Miasta M. o tym samym tytule, poprzez błędną wykładnię, w wyniku czego przeliczono ponownie wysokość kwoty dotacji należnej niepublicznym przedszkolom z uwzględnieniem liczby dzieci z publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, podczas gdy w przepisach tych mowa jest wyłącznie o dzieciach z publicznych przedszkoli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: ustawy p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z § 3 ww. artykułu Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Należy stwierdzić, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność gdy podjęty jest on w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. OSK 247/04, Lex nr 125767). Zaskarżona przez W. K. czynność Burmistrza M., polegająca na ustaleniu podstawy naliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, nie należy do żadnej z ww. form działania administracji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2575) - dalej: u.s.o. - nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Skarżącej niewątpliwie przysługuje określone w art. 90 u.s.o. prawo do otrzymania podmiotowej dotacji z tytułu prowadzenia niepublicznego przedszkola. Zasady udzielania tej dotacji określają przepisy art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o. oraz ustalony na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwałą rady gminy tryb udzielania i rozliczania dotacji. Złożenie przez prowadzącego przedszkole niepubliczne wymaganego wniosku oraz wskazanie wymaganych danych co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla wójta, jako organu wykonawczego gminy, obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej. Ta czynność techniczna o charakterze księgowo-rachunkowym nie kwalifikuje się w ocenie Sądu jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. W konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności na podstawie art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Tym samym, Sąd nie ma możliwości zbadania skargi w świetle przepisu art. 1 ustawy p.p.s.a. zawierającego definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sądowoadministracyjna kontrola przestrzegania prawa ma ograniczony charakter - są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Charakter ten wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych, a także postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga wniesiona przez pełnomocnika skarżącej dotyczy w istocie przekazania przez Burmistrza dotacji za rok 2011 w związku z jej ostatecznym rozliczeniem dla niepublicznego przedszkola. W myśl art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, m.in. niepubliczne przedszkola dostają dotacje z budżetu gminy. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, organ stanowiący samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Organ stanowiący samorządu terytorialnego, tj. w przedmiotowej sprawie rada miejska, wypełniła obowiązek wynikający z art. 90 ust. 4 u.s.o. wydając poszczególne uchwały. Ani w przepisach tej ustawy ani w innych aktach prawnych nie ustanowiono natomiast dla wójta gminy (burmistrza) obowiązku wydania aktu (zarządzenia), którym określałby prawa i obowiązki w zakresie dotacji przewidzianych w ustawie o systemie oświaty. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowienie aktów prawa miejscowego przez gminę może nastąpić wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej. Upoważnienia takiego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni (vide: wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1035/2006, lex nr 281271). W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano upoważnienia do wydania przez wójta aktu prawnego w przedmiocie ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej dla niepublicznego przedszkola. Zauważyć przy tym należy, iż w złożonej skardze strona domaga się w istocie wypłacenia dotacji w wysokości określonej w piśmie z dnia ... lutego 2011 r. znak:..., a nie w wysokości wyrażonej piśmie z dnia ... lipca 2011 r. znak: ... . Skarga jest zatem żądaniem zapłaty, a spór dotyczy wysokości należnych za poszczególne lata dopłat. Kwestionuje przy tym określone przez burmistrza stawki przeliczeniowe za każde dziecko. Zagadnienie wysokości dotacji nie podlega jednak rozstrzygnięciu w ramach skargi skierowanej do sądu administracyjnego. Ze skargi wynika, że stronie chodzi o wypłacenie dotacji w niepomniejszonej kwocie. W istocie rzeczy zgłasza więc roszczenia o zapłatę, których należałoby dochodzić przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. O dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje bowiem podstawa prawna wskazana przez powoda, natomiast stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, że uprawnienie strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego uprawnienia, jeżeli organ nie wykona świadczenia. W związku z tym przedmiotowa skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r. o sygn. akt I SA/Kr 903/07, "w chwili obecnej nie może już ulegać żadnej wątpliwości, że dochodzenie roszczeń o należną lecz nie wypłaconą dotację odbywa się na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. Z art. 90 ustawy o systemie oświaty wynika bowiem norma, kreująca stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. Skoro zaś w przepisach ustawy nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, uprawniony może poszukiwać ochrony prawnej tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, publ. LEX nr 277299)." Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. odrzucił skargę.