I OSK 953/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Bogucka, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i Gminy Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 465/11 w sprawie ze skarg M. G. i M. B.-K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 465/11 w sprawie ze skarg M. G. i M. B.-K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości w pkt. I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt. II. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących M. G. i M. B.-K. kwoty po 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 136 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. Nr 261 z 2004 r, póz. 2603, z późn. zm.) odmówił zwrotu części działki nr [...], położonej w [...] K., w granicach parceli [...], b. gm. kat. Z. - na rzecz M. G., M. B. – K. i P. K. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Wojewoda Małopolski wyznaczył go do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek M. G. i M. K. z dnia [...] listopada 2006 r., złożony w dniu [...] listopada 2006 r. Pismem z dnia [...] maja 2008 r., do wniosku o zwrot w/w nieruchomości dołączyła się M. B.-K. Natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. P. K. złożył oświadczenie o dołączeniu się do wniosku o zwrot działki. Organ ustalił, że parcela [...] o pow. [...], obj. [...], b. gm. kat. Z., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowa z dnia [...] marca 1957 r. nr [...] (prawomocnym z dniem [...] sierpnia 1957 r.) na cele Zakładów Wapiennych Kamieniołom "[...]" dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z treści orzeczenia wynika, że w dacie wywłaszczenia właścicielem hipotecznym ww. parceli był J. G. Na podstawie opatrzonego rygorem natychmiastowej wykonalności wyroku Sądu Powiatowego dla Miasta Krakowa w Krakowie z dnia 14 czerwca 1957 r., sygn. akt l.C.707/57 J. G. (tożsamy z J. G.) został zobowiązany do przeniesienia prawa własności parceli [...] na rzecz B. K. oraz M. K., po połowie. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] czerwca 1958 r. nr [...] postanowiono o przyznaniu odpowiedniej nieruchomości zamiennej o charakterze rolnym, tytułem odszkodowania za wywłaszczoną parcelę [...] na rzecz małżonków: B. i M. K., jako jej właścicieli pozahipotecznych. Do niezwłocznego przeniesienia na własność odpowiedniej nieruchomości zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną zostały zobowiązane Zakłady Wapienne Kamieniołom "[...]". Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] stycznia 1961 r. nr [...] (które stało się ostateczne z dniem [...] lutego 1961 r.) uchylono wyżej wspomniany obowiązek dostarczenia przez Zakłady Wapienne Kamieniołom "[...]" działki zamiennej na rzecz: B. i M. K. i ustalono na rzecz w/w osób odszkodowanie w łącznej kwocie 21.000 zł, płatne po połowie tj. po 10.500 zł na rzecz każdej z tych osób. W wyniku analizy dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oraz z porównania archiwalnej mapy, katastralnej b. gm. kat. Z. z aktualną mapą ewidencyjną obrębu [...] jedn. ewid. P. m. Kraków organ stwierdził, że wywłaszczona parcela [...] odpowiada części działki nr [...] P. m. Kraków. Organ ustalił, że wniosek o zwrot wywłaszczonej parceli l. kat. [...] złożyły wszystkie osoby uprawnione tj. M. K., M. G., M. B. –K. i P. K. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie z dnia 8 lutego 1994 r. spadek po B. K., zmarłym w dniu [...] 1968 r., nabyli: M. K., M. G. i J. K. po 1/3 cz. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa -Krowodrzy w Krakowie z dnia 21 listopada 1996 r. spadek po J. K., zmarłym w dniu [...] 1996 r., nabyli: M. B. – K. i P.K. po 1/2 cz. W trakcie postępowania w [...] 2009 r. zmarła M. K., po której spadek nabyli M. G. w 1/2 cz. i P. K. w 1/2 cz., będący uczestnikami postępowania. Wniosek o zwrot parceli [...], został złożony w związku z zawiadomieniem, zawartym w piśmie Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] informującym, że powzięty został zamiar użycia przedmiotowej nieruchomości na inny cel niż określony w orzeczeniu o jej wywłaszczeniu. Zawiadomienie to zostało skierowane do M. G., M. B.- K. i P. K., natomiast nie zostało wysłane do M. K., która mimo braku formalnego zawiadomienia, powzięła wiadomość o możliwości złożenia wniosku i skorzystała z tego uprawnienia składając w dniu [...] listopada 2006 r. wniosek o zwrot parceli. M. G., M. B. – K. i P. K. odebrali ww. zawiadomienie w dniu [...] września 2006 r. Organ wskazał, że M. G. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej parceli z zachowaniem terminu 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, natomiast M. B. – K. i P. K., mimo prawidłowego powiadomienia, złożyli wniosek o zwrot w/w nieruchomości po upływie tego terminu tj. odpowiednio w dniach: [...] maja 2008 r. i [...] sierpnia 2008 r., co w ocenie organu zgodnie z powołanym przepisem art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami spowodowało wygaśnięcie ich uprawnienia do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu, termin, o którym mowa w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie może on zostać przywrócony, a po jego upływie roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasa. Zdaniem organu skutku tego nie niweczy okoliczność powołana w uzasadnieniu wniosku złożonego przez M. B. – K., że wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją ust. 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał także, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o zwrocie nieruchomości orzeka się na zgodny wniosek wszystkich uprawnionych poprzednich właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców (art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Brak wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych jest negatywną przesłanką do uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. G. W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, że organ l instancji nieprawidłowo zastosował art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie został wypełniony obowiązek wynikający z art. 136 ust. 2, gdyż przepis ten mówi o obowiązku "właściwego organu", a więc zawiadomienie to nie może być wystosowane przez jakikolwiek inny podmiot. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie powinno zatem być wystosowane przez Prezydenta Miasta Krakowa, a nie Kierownika Referatu w Wydziale Skarbu Miasta w Urzędzie Miasta Krakowa, który w tym przypadku nie działał "z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa". Powyższe czyni zawiadomienie bezskutecznym. Nie zawiadomiono wszystkich uprawnionych osób, przy czym nie można przyjąć, iż brak ten został sanowany poprzez złożenie wniosku przez pominiętą osobę. Nadto nawet gdyby przyjąć, iż niektóre z wniosków spadkobierców w sprawie zostały złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 136 ust. 5 to i tak nie można uznać, iż uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części wygasło. Organ l instancji pominął bowiem cywilnoprawny aspekt czynności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez byłych współwłaścicieli, który dotyczy przede wszystkim zasad zarządu rzeczą wspólną wynikających z przepisów kodeksu cywilnego. Złożenie wniosku przez jednego z uprawnionych, o których mowa w art. 136 ust. 3 ustawy stanowi czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 kc, która podejmowana jest w interesie wszystkich uprawnionych. W związku z tym czynność ta podjęta przez jednego ze współwłaścicieli (spadkobierców) odnosi skutek wobec wszystkich. Pozwala zatem na zachowanie terminu nawet wówczas, jeśli inni złożyli wnioski w terminie późniejszym, gdyż czynność taka chroni wspólne prawo. W sytuacji zatem, gdy nie wszyscy współwłaściciele (spadkobiercy) złożą wniosek o zwrot nieruchomości w terminie określonym w art. 136 ust. 5 ustawy, organ obowiązany jest do powiadomienia współwłaścicieli o złożonym wniosku oraz do uzyskania stanowiska co do wniosku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu l instancji stwierdzając, że M. B.-K. i P. K. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości z uchybieniem 3-miesięcznego terminu określonego w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody Małopolskiego jako bezzasadne należy uznać działania podejmowane przez Starostę Krakowskiego, który kolejno pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. poinformował M. G. i M. K., zaś pismem z dnia [...] lipca 2008 r. dodatkowo M. B.-K. o konieczności przyłączenia się do wniosku wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości - w tym P. K., a następnie na prośbę M. G. przedłużył termin do złożenia wniosku przez P. K. do dnia [...] września 2008 r., gdyż już wtedy nie istniała możliwość złożenia skutecznego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jako nieprzekonywujący organ II instancji uznał zarzut braku "właściwości organu", gdyż - jak wskazał - uprawnienia Prezydenta Miasta Krakowa realizowane są przy pomocy podległego mu aparatu urzędniczego w postaci urzędników Urzędu Miasta Krakowa. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Małopolskiego osobnymi pismami złożyły: M. G. i M. B.-K. i wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: - art. 136 ust. 2, art. 136 ust. 3 oraz art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że niektórzy uprawnieni wnieśli wniosek o zwrot przedmiotowej w sprawie nieruchomości po upływie ustawowego terminu, co skutkowało odmową zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości na rzecz osób uprawnionych, podczas gdy wniosek ten powinien zostać rozpatrzony pozytywnie; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, które skutkowało brakiem uchylenia bądź zmiany decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2010 r., pomimo podstaw do uchylenia bądź zmiany przedmiotowej decyzji; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów powołanych w odwołaniu i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom tam zawartym odmówiono wiarygodności, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak zawiadomienia do udziału w sprawie wszystkich uprawnionych, tj. M. K., co skutkowało tym, że termin do złożenia przez nią wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie rozpoczął biegu. M. G. dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest Prezydent Miasta Krakowa, co skutkowało tym, że uprawnieni do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie zostali w ogóle zawiadomieni albo zawiadomieni w sposób wadliwy. W uzasadnieniu podniosły, że organ l instancji zasadnie wezwał [...] lipca 2008 r. P. K. do uzupełnienia braków wniosku poprzez złożenie stosownego oświadczenia. Wnioskodawcy prawidłowo uzupełnili brak wskazany w piśmie. Natomiast uchybienie formalne w postaci braku wniosku M. B.-K. zostało przez nią uzupełnione [...] maja 2008 r. Podkreśliły przy tym, że organ l instancji nie wezwał M. K. i M. B.-K. do uzupełnienia braku formalnego wniosku. Faktyczne złożenie wniosku przez M. K. nie może sanować tego błędu formalnego po stronie organu l instancji. Nadto zawiadomienie zostało sporządzone przez organ niewłaściwy tj. Prezydenta Miasta Krakowa mimo, że organem właściwym był Starosta Krakowski. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że z przepisu art. 136 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia-1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.10.102.651 j.t. z późn. zm.) wynika, że dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest faktycznie uzależniona od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Obowiązek zwrotu nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powstaje dopiero po upływie terminów podanych w art. 137 u.g.n., a zwrot nieruchomości nastąpić może tylko wtedy, gdy po upływie tych terminów poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca (bądź spadkobiercy) złoży wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Niezłożenie takiego wniosku powoduje, że nieruchomość może zostać użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n odnosi się do "nieruchomości lub jej części", co oznacza całą nieruchomość lub fizycznie wydzieloną jej część, a nie część ułamkową. Nie jest więc możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wniosek o zwrot nieruchomości muszą złożyć wszyscy poprzedni współwłaściciele, względnie wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r, l SA/Wa 1371/04, LEX nr 192900, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398, oraz wyroki WSA w Krakowie z dnia 29 lutego 2008 r, II SA/Kr 1232/07, LEX nr 480125, oraz z dnia 27 lutego 2008 r, II SA/Kr 1227/07, LEX nr 480124). Natomiast złożenie wniosku jedynie przez część spadkobierców (lub część współwłaścicieli) wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że roszczenie o zwrot nieruchomości to szczególnego rodzaju rzeczowe prawo podmiotowe, którego treścią jest żądanie zwrotu. Stosownie do treści art.209 k.c. każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Jeżeli zatem chociażby jeden z uprawnionych złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed terminem wygaśnięcia roszczenia, zachował to prawo dla pozostałych uprawnionych. Jeżeli zatem pozostali uprawnieni złożyli wnioski o zwrot, nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu określona w art.136 ust.5 u. g. n. W ocenie Sądu I instancji, złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, na podstawie art. 136 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.1 0.1 02.651 i.t. z późn. zm.) przez niektórych poprzednich współwłaścicieli, względnie niektórych spadkobierców poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli należy traktować jako czynność zachowawczą, która - jeżeli została dokonana w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu przez chociażby jednego z uprawnionych - chroni wspólne prawo na podstawie art. 209 k.c. Jeżeli wszyscy uprawnieni wnoszą o zwrot nieruchomości, okoliczność, że nie wszyscy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości w terminie trzech miesięcy, nie ma znaczenia dla oceny skuteczności wniosku złożonego terminowo przez choćby jednego z uprawnionych. Decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nieruchomości z powodu wygaśnięcia roszczenia o zwrot, wydana w sytuacji, gdy w stosunku do niektórych z uprawnionych roszczenie nie wygasło, gdyż złożyli wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed upływem terminu określonego w art.136 ust.5 u. g. n., dotknięta jest wadą naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art.136 ust.5 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli Wojewoda Małopolski i Gmina Miasta Krakowa reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa. W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski zaskarżając wyrok w całości zarzucił: - naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 136 ust. 5 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację, zgodnie z którą jeśli chociażby jeden z uprawnionych złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed terminem wygaśnięcia roszczenia, zachował to prawo dla pozostałych uprawnionych. Jeżeli wiec pozostali uprawnienie złożyli wnioski o zwrot, nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu określona w art. 136 ust. 5 p.p.s.a. Powołując się na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ potrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Gmina Miasta Krakowa w skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy i także wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono, że termin trzymiesięczny z art. 136 ust.5 ma charakter zawity, który tym się charakteryzuje, że dotyczy ograniczenia dochodzenia roszczenia pod względem czasu, jego upływ pociąga za sobą jego wygaśnięcie. Jeśli, więc wniosek zostanie złożony po jego upływie, to żądanie będzie bezskuteczne. Przepis art. 209 kc nie może mieć zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Nie jest zatem możliwe uznanie, że wniosek złożony przez któregokolwiek spadkobiercę odnosi skutek wobec pozostałych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesione skargi kasacyjne w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. Przedmiotowe skargi kasacyjne oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 136 ust. 5 u.g.n. Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionej podstawy zaskarżenia. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej ma charakter roszczenia konstytucyjnego. Ochrona własności stanowi zasadę o randze konstytucyjnej. Dlatego też, wywłaszczenie jako ingerencja w taką sferę jest dopuszczalne jedynie w drodze wyjątku. Zatem, niezrealizowanie celu wywłaszczenia musi spowodować, iż potrzeba ingerencji w sferę własności chronionej prawem staje się niemożliwa. Stąd, przepisy art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być interpretowane ściśle. Jeżeli przyjąć taki kierunek dokonanej interpretacji powołanych przepisów, to nie można uznać, iż ocena roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wobec braku zrealizowania celu wywłaszczenia może być dokonywana swobodnie przez organ poprzez ograniczanie możliwości tego zwrotu. Prawa współwłaściciela do występowania w imieniu pozostałych współwłaścicieli reguluje art. 209 kodeksu cywilnego stanowiący o czynnościach zachowawczych. Zgodnie z nim "każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa". Czynności zachowawcze mogą mieć charakter czynności faktycznych, prawnych lub procesowych, a do ich zachowania nie jest potrzebna zgoda pozostałych współwłaścicieli. Czynności zachowawcze mają charakter defensywny i podejmowane są w przypadku naruszenia prawa. Mają one miejsce w przypadku, gdy zachodzi konieczność obrony wspólnego prawa do rzeczy, które zostało naruszone. Mogą być podejmowane w razie potrzeby zapewnienia współwłaścicielom stabilnej i pewnej sytuacji prawnej. Do czynności tych zaliczyć trzeba powództwa współwłaścicieli o ustalenie istnienia lub nieistnienia prawa i stosunku prawnego, wnioski o wpis do księgi wieczystej, powództwa o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, powództwa windykacyjne. Czynności zachowawcze mogą być podejmowane przez każdego ze współwłaścicieli niezależnie od wielkości przysługującego mu udziału, indywidualnie bądź w porozumieniu. Współwłaściciel podejmujący czynności zachowawczej nie jest przedstawicielem ustawowym pozostałych współwłaścicieli, działa w imieniu własnym ale w interesie wszystkich współwłaścicieli (zob. Kodeks cywilny. Tom I Komentarz Art. 1-44910, red. K. Pietrzykowski, 7 wyd., Wa-wa 2013 r., s. 504-505; Kodeks cywilny. Komentarz, red. J. Ciszewski, wyd. 1, Wa-wa 2013, s. 356-358). Jedyne ograniczenie w podejmowaniu czynności zachowawczej może stanowić sprzeciw pozostałych współwłaścicieli, ich większości, wyrażony względem dokonania konkretnej czynności (por. uchwałę SN z 5.06.1985 r., III CZP 35/85, Lex nr 3126). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle powyższych wywodów przyjąć należy za sądem I instancji, iż złożenie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter czynności zachowawczej w rozumieniu art. 209 kc. W istocie bowiem żądanie to zmierza do odzyskania prawa własności w sytuacji gdy wywłaszczona uprzednio nieruchomość ma być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Charakter tego żądania pozostaje zatem zbieżny z regulowanymi w art. 209 kc czynnościami, które w każdym przypadku zmierzają do ochrony wspólnego prawa, określonej sytuacji prawnej. Z tych względów, wskazać należy, że wykładnia art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarta w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa. Jeśliby, bowiem chociaż jeden z uprawnionych złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed terminem wygaśnięcia roszczenia, to wówczas prawo to zostaje zachowane dla pozostałych uprawnionych. Tym samym złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie trzymiesięcznym zgodnie z art. 136 ust. 5 u.g.n. chociażby przez jednego ze współspadkobierców, pozwala przyjąć skuteczność dokonania tej czynności, dochowanie temu terminowi. Jeżeli zaś złożony wniosek zyska aprobatę wszystkich współwłaścicieli, to dokonana przez wnioskodawcę czynność traci charakter zachowawczy w rozumieniu art. 209 kc. Przy czym aprobata pozostałych współwłaścicieli, w tym złożenie przez nich wniosku może mieć miejsce po upływie terminu z art. 136 ust.5 i nie będzie miało to negatywnego wpływu na ocenę legitymacji wnioskodawców- współwłaścicieli. Także w doktrynie wskazuje się, że jeżeli po otrzymaniu zawiadomienia z art. 136 ust. 2 u.g.n., jedynie niektórzy współwłaściciele nieruchomości lub część ich spadkobierców, złoży wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, należy przyjąć, że nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (G. Bieniek w: G. Bieniek (red.), Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, tom II, Zielona Góra 2000, Wyd. 2, s. 169, 170; T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis 2011 s. 362, uw. 2; E. Mzyk w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 800). W rozpoznawanej sprawie jako pierwsze zgłoszenia roszczenia o zwrot dokonały dwie współspadkobierczynie M. K. i M. G., przy czym pierwsza z nich mimo nieskierowania do niej zawiadomienia z art. 136 ust.5, druga w terminie trzech miesięcy od jego otrzymania, co oznacza w istocie konieczność przyjęcia skutecznego złożenia żądania w trybie art. 136 ust.1 i 2 ugn, uniemożliwiającego użycie nieruchomości na inny cel niż w decyzji wywłaszczeniowej i to pomimo, że dwóch pozostałych współwłaścicieli złożyło wniosek po upływie terminu. Żaden ze współwłaścicieli nie złożył sprzeciwu. Łącznie udziały M. K. i M. G. znacznie przekraczały połowę niezbędną dla sankcji ważności czynności dokonanej w granicach zwykłego zarządu rzeczą. Za niezasadny uznać zatem należało sformułowany w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię w odniesieniu do normy z art. 136 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji.