VIII SA/Wa 879/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. B., J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. B. i J. M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem wpisu oraz kwoty po [...] ([...]) złotych na rzecz każdej z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B. i J. M. (dalej: "skarżące"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 2010 r., znak: [...], orzekającą o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka numer [...] o pow. [...] ha. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Przedmiotowa nieruchomość położona w R., przy ul. [...] róg ulicy [...] stanowiła własność M. J. C., zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...]. Nieruchomość ta podzielona została na dwie działki o numerach [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Aktem notarialnym Rep. "A" Nr [...] z [...] lipca 1967 r. działka numer [...] o pow. [...] ha nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę budynku biurowego dla Przedsiębiorstwa [...] w R., na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...], wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z [...] maja 1966 r. Działka numer [...] po odłączeniu z księgi wieczystej KW Nr [...], przyłączona została do księgi wieczystej KW Nr [...]. Od [...] stycznia 1969 r. Przedsiębiorstwo [...] w R. wnosiło opłaty roczne z tytułu użytkowania terenu państwowego, w skład którego wchodziły nieruchomości objęte księgą wieczystą KW Nr [...]. Zgodnie z mapą ewidencyjną Ks. Ew. [...] z [...] października 1966 r. i rozliczeniem hipotecznym księgi wieczystej KW Nr [...], działka numer [...] wraz z działkami numer [...],[...],[...] zawierały łącznie powierzchnię [...] ha. Po odłączeniu działek numer [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha pozostałe działki numer [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha scalone zostały w działkę numer [...]. Decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. Polskie [...] - Zakłady [...] R. nabyły z dniem [...] grudnia 1990 r. prawo użytkowania gruntu Skarbu Państwa o powierzchni ogólnej [...] ha ujawnionego w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonego na mapie ewidencyjnej R. Ks. Ew. [...] jako działka numer [...], oraz prawo własności wyszczególnionych w decyzji budynków i urządzeń trwale z tym gruntem związanych. Prawo wieczystego użytkowania określone zostało na [...] lat licząc od dnia [...] grudnia 1990 r. Aktem notarialnym Rep. A [...] z [...] grudnia 2003 r., Syndyk masy upadłości Zakładów [...] Przedsiębiorstwa Państwowego w R. sprzedał prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej numer [...] i prawo własności budynku administracyjnego i budowli, stanowiących odrębną od gruntu nieruchomość Spółce [...] D. K. i B. S. Spółka Jawna. W dniu [...] lipca 2007 r., aktem notarialnym Rep. A Nr [...] reprezentant Spółki [...] D. K. i B. S. s.j. sprzedał prawo użytkowania wieczystego działki gruntu numer [...] oraz własność budynków stanowiących odrębną nieruchomość Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w R. Aktualnie nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków miasta R. jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha, zapisana w księdze wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżące (spadkobierczynie M. J. C.), wystąpiły o zwrot części nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa, położonej w R. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka numer [...], stanowiącej część dawnej działki numer [...]. Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania ustalił, iż w Sądzie Rejonowym w R. I Wydział Cywilny z wniosku M. B. z dnia [...] stycznia 2009 r. prowadzona jest sprawa o stwierdzenie zasiedzenia części przedmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości w związku z toczącym się postępowaniem o stwierdzenie zasiedzenia. W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżące wystąpiły o podjęcie zawieszonego postępowania, jednocześnie ograniczając roszczenie do zwrotu nieruchomości do działki numer [...], która wyodrębniona została na przedłożonej mapie z projektem podziału nieruchomości z dnia [...] września 2009 r. sporządzonej dla celów sądowych do sprawy I Ns [...]. Dołączona do wniosku mapa z projektem podziału oraz opinia biegłego z zakresu geodezji w sprawie I Ns [...], wskazują, że wnioskiem o zasiedzenie objęty jest teren stanowiący działki numer [...] i numer [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta R. podjął zawieszone postępowanie. Wobec ograniczenia roszczenia o zwrot nieruchomości (wniosek o zwrot nieruchomości obejmował część działki numer [...], stanowiący część dawnej działki numer [...], odpowiadający obecnie działkom numer [...],[...] i [...]) do terenu stanowiącego działkę numer [...], postępowanie o zwrot nieruchomości odpowiadającej działkom numer [...] i [...] decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało umorzone. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu na rzecz skarżących, nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...], stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Od powyższej decyzji skarżące wniosły odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2011 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta R. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przedstawionych w sprawie dokumentów wynika, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R. jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu do dnia [...] grudnia 1990 r., co potwierdza decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. Organ odwoławczy zauważył, że Prezydent Miasta R. orzekając w niniejszej sprawie nie dysponował sporną nieruchomością w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a zatem - zgodnie ze utrwalonym orzecznictwem - niedopuszczalne było wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli zostało na niej ustanowione prawo wieczystego użytkowania. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziły się skarżące. Pismem z [...] kwietnia 2011 r., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając: - naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego - art. 6 i 7 k.p.a.; - naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. polegające na błędnym przyjęciu, iż wydanie pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest wykluczone z uwagi na brak możliwości władania przez Skarb Państwa tą nieruchomością, skoro ustawa w ogóle nie stanowi, aby możliwość zwrotu nieruchomości była uzależniona od władania nią przez Skarb Państwa; - naruszenie art. 226 u.g.n. polegające na odmowie zwrotu nieruchomości, mimo, iż użytkowanie wieczyste zostało wpisane do księgi wieczystej [...] marca 1999 r., a więc po terminie określonym w art. 226 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej: "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże ustawodawca w ustawie tej przewidział sytuacje, kiedy roszczenie poprzedniego właściciela bądź jego następcy prawnego o zwrot nieruchomości nie przysługuje. I tak stosownie do treści art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Zatem do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej. W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. [...] - Zakłady [...] w R. nabyły z dniem [...] grudnia 1990 r. prawo użytkowania gruntu Skarbu Państwa o powierzchni ogólnej [...] ha ujawnionego w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonego na mapie ewidencyjnej R. Ks. Ew. [...] jako działka numer [...], oraz prawo własności wyszczególnionych w decyzji budynków i urządzeń trwale z tym gruntem związanych. Prawo wieczystego użytkowania określone zostało na [...] lat licząc od dnia [...] grudnia 1990 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak, z jakiej daty pochodzi wpis przedmiotowego prawa w księdze wieczystej. Przepis art. 29. ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2002 r. Nr 124, poz. 1341 stanowi, że wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisu, a w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu od dnia wszczęcia tego postępowania. W uchwale z dnia 21 maja 2002 r., III CZP 29/02 (OSNC 2003, nr 6, poz. 70) Sąd Najwyższy stwierdził, że wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma moc wsteczną od daty złożenia wniosku o wpis (art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2002 r. Nr 124, poz. 1341). W ten sposób przesądzono, że nie tylko skutki wpisu cofają się do daty złożenia wniosku, lecz samo powstanie użytkowania wieczystego lub jego przejście wiąże się z datą złożenia wniosku o wpis. Od tej daty należy liczyć termin, na jaki prawo to zostało ustanowione. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu tej uchwały podkreślił jednak rzecz oczywistą, a mianowicie, że skutek wsteczny wynikający z art. 29 ustawy o księgach wieczystych związany jest z wpisem dokonanym. Inaczej rzecz ujmując, w razie dokonania wpisu datą powstania prawa użytkowania wieczystego jest data złożenia wniosku. Wobec powyższego wniosek o wpis tego prawa do księgi wieczystej powinien być złożony przed dniem [...] stycznia 1998 r., aby powstało ono przed dniem wejścia w życie ustawy, a tym samym spowodowało możliwość zastosowania art. 229 u.g.n. Tego jednak organy administracyjne nie wyjaśniły. Znajdujące się w aktach administracyjnych wypisy z ksiąg wieczystych nie zawierają tych danych. Jeżeli użytkowanie wieczyste nie powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, to organy administracyjne winny wyjaśnić, czy na tej działce został osiągnięty cel wywłaszczeniowy w terminach wskazanych przez ustawodawcę. Wiadomo bowiem, że aktualnie na przedmiotowej działce znajduje się budynek biurowy wraz z obiektami towarzyszącymi, wybudowany dla potrzeb Przedsiębiorstwa [...], niemniej jednak organy nie ustaliły na jakiej części nieruchomości budowla ta się znajduje. Rację mają zatem skarżące, że organ orzekający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie miał prawnych możliwości do orzekania o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z tego powodu, że na nieruchomości ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, skoro nie wyjaśnił, kiedy prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Kwestia władania nieruchomością nie stanowi bowiem przesłanki decydującej o sposobie załatwienia wniosku o zwrot. Nie ma przy tym znaczenia, czy użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na podstawie umowy, czy z mocy prawa w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1116/05, niepubl.). Trzeba wskazać, że w sytuacji ustanowienia użytkowania wieczystego po dniu [...] stycznia 1998 r. na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia, czy w sprawie wystąpiły podmiotowe i przedmiotowe przesłanki z art. 136 i 137 u.g.n., umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku, gdy organ ustali, że ziściły się przesłanki zwrotu, wówczas winien poinformować stronę w trybie art. 9 kpa o istnieniu na gruncie użytkowania wieczystego ustanowionego w drodze decyzji oraz o tym, że dopóty decyzja ta obowiązuje dopóty pozytywne rozpatrzenie wniosku nie jest możliwe. Mając zaś na uwadze przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ winien zawiesić postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do czasu usunięcia przeszkody do zwrotu w ramach dostępnych środków prawnych. W tym celu organ winien odjąć czynności procesowe w myśl art. 100 § 1 kpa ( por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r. , sygn. akt I OSK 879/05, LEX nr 266491, T. Woś Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007 r.). W rozpoznawanej sprawie organy orzekały w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W zebranym materiale dowodowym brak jest bowiem kompleksowych planów realizacji inwestycji, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1966 r., nr [...]. Organy obu instancji nie wyjaśniły także w oparciu o dokumenty, kiedy został złożony wniosek o wpis do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego przysługującego [...] - Zakładowi [...] w R. Dopiero wyjaśnienie powyższych kwestii uprawni organ do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości lub jej zwrocie. W decyzjach obu instancji brak jest powyższych ustaleń. W uzasadnieniach zawarto jedynie ogólnikowe, nie poparte dowodami stwierdzenia o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, które pozbawia Skarb Państwa władania wywłaszczoną nieruchomością i tym samym uniemożliwia realizację roszczenia wynikającego z art. 136 u.g.n. Takiego stanowiska organu Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie podziela. Dodać trzeba, że po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji stosujące prawo. Przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. muszą być zatem interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nich treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP, ponieważ wywłaszczenie jest przejawem daleko idącej ingerencji administracji państwowej w prawo własności. Powyższe braki w materiale dowodowym i niezebranie pełnej dokumentacji dowodzą, że organy administracji publicznej, naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i wydały rozstrzygnięcie bez wyczerpującego zebrania i przeanalizowania całego niezbędnego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też zdaniem Sądu nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają prawu, ponieważ wskazane przez Sąd, a wymagane przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenia winny być jednoznaczne i nie powinny budzić żadnej wątpliwości. Ponadto należy zauważyć, że organy obu instancji nie odniosły się do wniosku skarżących z [...] września 2010 r. (data wpływu do organu) o objęcie postępowaniem o zwrot nieruchomości i przeprowadzenie planowanych oględzin również na działkach [...] i [...], prowadząc całość postępowania jedynie w stosunku do działki oznaczonej numerem [...]. Organy administracji wbrew obowiązkowi podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy nie uczyniły tego, nie rozważyły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym nie dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego art. 7, 77 § 1, 80 kpa, a także przepis prawa materialnego – art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niedostateczne zbadanie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do przedstawionych wyżej wskazań Sądu i przed wydaniem orzeczenia uzupełnią materiał dokumentacyjny o brakujące, a istotne dla załatwienia sprawy dokumenty. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.