II SA/Lu 980/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...]Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił przyznania E. N. pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 15,548,71 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M., W. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że E N. w dniu [...] czerwca 2010 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem domu mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi. Decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] została mu przyznana pomoc w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 51.748,53 zł. Wysokość przyznanego świadczenia ustalono w oparciu o kosztorys remontu budynku mieszkalnego sporządzony przez rzeczoznawcę H. C. W wyniku późniejszej korekty kosztorysu kwota przyznanego świadczenia została zwiększona na podstawie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...]. W wyniku zmiany wcześniejszej decyzji E. N. otrzymał łącznie pomoc w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 56.267,29 zł. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] sierpnia 2011 r. E. N. ponownie zwrócił się o przyznanie pomocy na remont jego domu, zniszczonego podczas powodzi w 2010 r. Do wniosku dołączył kosztorys remontu tego budynku sporządzony w dniu 17 stycznia 2011 r. przez rzeczoznawcę T. B. Z kosztorysu tego wynikało, iż całkowity koszt remontu wynosił będzie 71.816,00 zł. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranego w toku postępowania materiału dowodowego organ stwierdził, że wnioskodawca ma zapewnione warunki mieszkaniowe. Ustalono również, że E. N. otrzymał odszkodowanie od firmy ubezpieczeniowej z tytułu strat poniesionych w wyniku powodzi. Organ stanął na stanowisku, że zasiłki z pomocy społecznej mają jedynie umożliwić poszkodowanemu zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Ich zadaniem nie jest natomiast pokrycie wszelkich roszczeń osób poszkodowanych. Uzasadniając swoją decyzję aktualną sytuacją bytową E. N., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w dniu [...] września 2011 r. odmówił przyznania mu bezzwrotnego zasiłku celowego w kwocie 15.548,71 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością poprzednio przyznanego świadczenia (56.267,29 zł) a całkowitym kosztem remontu budynku wnioskodawcy, wynikającym z kosztorysu z dnia 17 stycznia 2011 r. (71.816,00 zł). E. N. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał na różnicę pomiędzy wcześniejszym – nieobiektywnym w jego ocenie – kosztorysem remontu jego domu a realnym kosztem remontu przedstawionym w kosztorysie z dnia 17 stycznia 2011 r. Podniósł, iż przyznana mu wcześniej pomoc, jak i uzyskane odszkodowanie w całości przeznaczył na remont budynku, lecz remont ten w dalszym ciągu nie jest ukończony. Wskazał, iż znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej, więc odmowa udzielenia pomocy uniemożliwi mu zakończenie prac remontowych. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] – zaskarżoną w niniejszym postępowaniu – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] września 2011 r. jest zgodna z prawem i mieści się w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego. Organ II instancji podkreślił, że strona po powodzi w 2010 r. uzyskała stosowne wsparcie od organów pomocy społecznej, dzięki któremu w dużej mierze wyremontowała swój dom, który obecnie zamieszkuje. Organ wskazał, że z przeprowadzonego w dniu 23 sierpnia 2011 r. wywiadu środowiskowego wynika, że E. N. wraz z rodziną mają zapewnione warunku mieszkaniowe. Podkreślił również, iż specjalne zasiłki celowe, przyznawane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, pomimo, iż są przyznawane w związku z poniesionymi w wyniku zdarzeń losowych stratami, nie mają charakteru odszkodowawczego. Zadaniem pomocy społecznej nie jest zatem finansowanie całkowitych kosztów remontów i odbudowy domów zniszczonych w wyniku powodzi. Organ odwoławczy uznał, iż skoro przyznana E. N. pomoc pozwoliła na dokonanie większej części prac remontowych w jego domu i w chwili obecnej on i jego rodzina mają zapewnione podstawowe potrzeby bytowe, to decyzja pierwszoinstancyjna jest w pełni uzasadniona. Kolegium zaznaczyło również, iż przedstawienie przez stronę nowej wyceny kosztu remontu, opiewającej na wyższą kwotę, niż ustalono wcześniej, nie powoduje "automatycznego" przyznania zasiłku. W dniu 13 grudnia 2011 r. E. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego, oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] września 2011 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie przy wydawaniu obu decyzji wniosków płynących z kosztorysu z dnia 17 stycznia 2011 r. oraz nierozpatrzenie różnic w obu opiniach znajdujących się w aktach sprawy, a także uznanie, że kwota 56.267,29 zł jest wartością pozwalającą na dokonanie remontu oraz, że skarżącemu można wypłacić zasiłek w wysokości nie uwzględniającej podatku od towarów i usług, - art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącemu podstaw decyzji tj. braku ustosunkowania się do różnic w kosztorysach. - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która winna być uchylona. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i oraz art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek celowy w kwocie 15.548,71 zł, gdyż dotychczas otrzymane kwoty pozwalają na pełne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Skarżący w skardze po raz kolejny zakwestionował prawidłowość kosztorysów sporządzonych przez H. C. Jego zdaniem koszt remontu w nich ustalony został zaniżony, co potwierdza treść kosztorysu z dnia 17 stycznia 2011 r. wykonanego przez rzeczoznawcę T. B. Skarżący podniósł, iż środki dotychczas mu przyznane nie pozwalają na dokończenie remontu pomieszczeń wykorzystywanych do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Zaspokojenie tych potrzeb może zaś nastąpić tylko poprzez umożliwienie remontu wszystkich kondygnacji jego domu. E. N. stwierdził ponadto, iż organy pomocy społecznej przyznając zasiłek celowy przeznaczony na usunięcie skutków powodzi z 2010 r., winny mieć na uwadze załączone do skargi wytyczne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji kierowane do wojewodów, w myśl których pomoc przyznawana jest niezależnie od odszkodowania przysługującego poszkodowanemu z tytułu ubezpieczenia budynku i lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego fakt, iż uzyskał on odszkodowanie za poniesione straty nie może zatem stanowić podstawy odmowy udzielenia mu świadczenia z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wskazanego w skardze pisma kierowanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji do organów administracji Kolegium podniosło, iż wytyczne w tym piśmie zawarte nie stanowią źródła prawa. Ponadto wskazany przez skarżącego fragment odnosi się do zasiłków celowych w kwocie do 6.000 zł, a więc nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W dniu 3 stycznia 2011 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo procesowe strony skarżącej, w którym podniesiono, iż pomimo faktu, że zasiłki celowe nie mają charakteru odszkodowawczego, organ nie jest uprawniony do ustalenia wysokości zasiłku w sposób dowolny. Skarżący podniósł również, iż pomimo że wytyczne Ministerstwa Spraw wewnętrznych i Administracji nie mają charakteru źródeł prawa, to organy winny je brać pod uwagę. Do pisma skarżący załączył dokument zawierający sformułowane przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych oraz pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2010 skierowane do wojewodów zawierające informacje w sprawie udzielenia pomocy społecznej osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź w maju 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć wykazała bowiem, iż nie naruszają one przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Z uwagi na to, iż przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie zasiłku celowego, zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 40 ustawy zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź też klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek taki może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Należy mieć na uwadze, iż przyznanie świadczenia na podstawie powyższego przepisu pozostaje w dyspozycji właściwego organu, co sprawia, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Uznaniu administracyjnemu organu rozpoznającego sprawę podlega także wysokość przyznanego zasiłku. Oznacza to, iż kontrola legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00). Przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego w miejscowości M., który został zniszczony w wyniku powodzi w 2010 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący uzyskał od Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] pomoc na pokrycie strat w wysokości 51.748,53 zł. Następnie, w wyniku korekty zakwestionowanego przez stronę kosztorysu remontu z dnia 21 lipca 2010 r. i sporządzenia w dniu 20 września 2010 r. nowego kosztorysu, udzielona pomoc została na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. wydanej w trybie art. 155 k.p.a. powiększona do kwoty 56.267,29 zł. Podkreślenia wymaga fakt, iż skarżący nie odwoływał się od powyższej decyzji, przez co stała się ona ostateczna. Z akt sprawy wynika jedynie, iż E. N. kwestionował ustalenia kosztorysu sporządzonego przez rzeczoznawcę H. C. w dniu 20 września 2010 r., wnosząc w dniu 10 stycznia 2011 r. o przeprowadzenie kolejnej wyceny remontu. Pomimo uwzględnienia przez Wójta Gminy W. żądania strony i wykonania w dniu 17 stycznia 2011 r. kolejnego kosztorysu, z którego wynikało, iż koszt remontu domu skarżącego wynosić będzie 71.816,00 zł, skarżący nie domagał się uchylenia bądź zmiany decyzji Wójta Gminy W. z dnia z dnia [...] grudnia 2010 r. Po wykonaniu części prac remontowych skarżący w dniu [...] sierpnia 2011 r. ponownie zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o udzielenie świadczenia na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w 2010 r. Wniosek swój skarżący umotywował tym, iż pomimo wyczerpania środków z przyznanego mu w 2010 r. świadczenia, nie ukończył remontu swojego domu. Podniósł, iż przyznana mu wówczas pomoc została oparta na nierzetelnym kosztorysie i nie wystarczyła na wykonanie w całości prac remontowych, przez co prace te nie zostały zakończone. Należy podkreślić, iż na skutek wniosku E. N. z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ na nowo wszczął postępowanie w sprawie przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego. W ramach "nowego" postępowania organ I instancji zobligowany był ustalić aktualną sytuację życiową i finansową skarżącego, co też w niniejszej sprawie uczyniono – w ocenie Sądu - prawidłowo. Sąd nie przeprowadził w niniejszym postępowaniu oceny legalności decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2010 r., ponieważ nie jest ona przedmiotem skargi, i została wydana w ramach innego, odrębnego postępowania, które zostało zakończone, bowiem decyzja ta stała się ostateczna. Dlatego też należy uznać, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego, odnoszące się do błędnego ustalenia kwoty 56.267,29 zł stanowiącej wysokość przyznanemu skarżącemu tą decyzją zasiłku celowego. Również zarzuty odnoszące się do nierzetelności kosztorysów, na podstawie których ustalono powyższą kwotę nie mogą zostać uwzględnione przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Nie miały zatem także znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu dokumenty załączone do skargi oraz do pisma procesowego strony skarżącej z dnia 10 stycznia 2011 r. (pobocznie należy podnieść, iż słusznie uznał organ, że wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, kierowane do wojewodów, nie stanowią źródła prawa i nie są wiążące dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego) W niniejszej sprawie Sąd dokonuje bowiem jedynie kontroli prawidłowości postępowania wszczętego na skutek wniosku E. N. z dnia [...] sierpnia 2011 r. i zgodności z prawem wydanych w toku tego postępowania rozstrzygnięć. Należy przy tym podkreślić, iż niniejsze postępowanie nie stanowi kontynuacji postępowania, w którym przyznano skarżącemu zasiłek w kwocie 56.267,29 zł, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym jedynie uwzględniany jest fakt przyznania skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2010 r. zasiłku celowego i powiększenia jego kwoty decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Okoliczność to miała bowiem wpływ na obecną sytuację bytową strony, a więc oddziałuje również na ocenę zasadności przyznania pomocy w ramach aktualnego postępowania. Sąd uznał, iż organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i oceniły zebrany w jego toku materiał dowodowy, uwzględniając zarówno treść przeprowadzonego w dniu 23 sierpnia 2011 r. wywiadu środowiskowego, jak i przedłożone przez skarżącego oświadczenie o stanie majątkowym. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż skarżący ma obecnie zapewnione niezbędne potrzeby bytowe. Organ wskazał, iż rodzina jego ma zapewnione dochody z posiadanego gospodarstwa rolnego. Ponadto z przeprowadzonego wywiadu wynika, iż żona skarżącego przebywa w P., gdzie pracuje, a więc należy uznać, iż na dochód rodziny składa się także jej wynagrodzenie za pracę. Ustalono również, iż rodzina skarżącego ma zapewnione niezbędne warunki mieszkaniowe. W treści wywiadu wskazano, że dom skarżącego ma wyremontowany cały parter, który jest wyposażony w sprzęt gospodarstwa domowego, a na poddaszu budynku znajdują się 3 pokoje nadające się do zamieszkania. Pracownik socjalny w treści wywiadu wskazał ponadto, iż skarżący za poniesione podczas powodzi straty otrzymał odszkodowanie z ubezpieczenia w PZU. Biorąc pod uwagę ustalenia poczynione w toku postępowania przed organem I instancji należy uznać, iż decyzja odmawiająca udzielenia E. N. zasiłku celowego mieści się w granicach przysługującego organowi administracji uznania administracyjnego i znajduje uzasadnienie w aktualnej sytuacji bytowej skarżącego. Należy bowiem podkreślić, iż w myśl art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Aktualna sytuacja życiowa skarżącego pozwala zaś przyjąć, iż jest on w stanie samodzielnie pokonać trudności wynikające z niesunięcia do tej pory wszystkich skutków powodzi. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, gdy weźmie się pod uwagę fakt, iż skarżący po kataklizmie tym nie został pozostawiony bez jakiejkolwiek pomocy ze strony organów administracji, lecz przyznano mu stosunkowo wysokie świadczenie, które pozwoliło pokryć znaczną część kosztów remontu jego domu. W sprawach z zakresu pomocy społecznej kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 116/10). Sąd nie podziela tym samym stanowiska skarżącego, iż przesłanką uzasadniającą udzielenie mu świadczenia w postaci zasiłku celowego jest fakt, iż pomoc udzielona mu w 2010 r. okazała się niewystarczająca, by w całości pokryć koszty związane z usunięciem następstw powodzi. Należy bowiem podkreślić, iż udzielenie pomocy z tytułu strat poniesionych na skutek zdarzenia losowego nie stanowi bezwzględnego obowiązku organu i z całą pewnością nie można uznać, iż organ jest zobligowany do pokrycia w całości poniesionych przez stronę strat. Specjalne zasiłki celowe przyznawane w związku ze zdarzeniami losowymi nie mają charakteru odszkodowawczego – co słusznie podniósł organ odwoławczy. Regulacja prawna związana z udzielaniem pomocy osobom w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzeń losowych, czy klęski żywiołowej lub ekologicznej zawarta została w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na interpretowanie poszczególnych, określonych w niej rodzajów form pomocy bez zwrócenia uwagi na zasadnicze cele tego aktu prawnego i utożsamiania wsparcia udzielanego ze środków publicznych z sui generis odszkodowaniem za straty majątkowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 346/11). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.