I OSK 2108/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2756/11 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. K. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2756/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją nr [...] Komendanta Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia 18 września 1992 r. J. K. (ówczesnemu mężowi E. K.) został przydzielony lokal mieszkalny położony w Świnoujściu przy ul. M. W decyzji przydziałowej jako osoby uprawnione do zamieszkiwania z funkcjonariuszem w ww. lokalu wymienione zostały: E. K. - żona, U. K. - córka i Al. K. - syn. Decyzja ta, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej utrzymaną w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzją nr 65 z dnia 18 listopada 1996 r. Sąd Okręgowy w Szczecinie Wydział I Cywilny w wyroku z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt I C [...] (utrzymanym w tym zakresie w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2002 r. sygn. akt I A Ca [...]) nakazał J. K. wydanie w stanie wolnym Skarbowi Państwa – Morskiemu Oddziałowi Straży Granicznej w Gdańsku nieruchomości położonej w Świnoujściu przy ul. M., składającej się z działki gruntu wraz z posadowionym na niej budynkiem mieszkalnym i garażem. W tej sytuacji Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej wystąpił w dniu 25 września 2009 r. do Sądu Rejonowego w Świnoujściu z pozwem o nakazanie opuszczenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego przez Aleksandra Kraskę i Ewę Kraskę. Sąd Rejonowy w Świnoujściu postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I C [...] odrzucił powyższy pozew wskazując, że kwestia opróżnienia tego lokalu winna być przedmiotem decyzji administracyjnej. Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nakazał E. K. opróżnienie lokalu mieszkalnego w Świnoujściu przy ul. M.w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji. Organ podkreślił, że E. K. nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, gdyż jej uprawnienie do zamieszkiwania w tym lokalu było pochodną od tytułu prawnego J. K.. W odwołaniu od powyższej decyzji, E. K., wniosła o jej uchylenie. Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją z dnia 11 października 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej. W uzasadnieniu decyzji, przywołując treść przepisów art. 92 ust. 1 i art. 93 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ podkreślił, że E. K. jest byłą żoną funkcjonariusza, który obecnie jest emerytem policyjnym i jako taka nie posiada uprawnień do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy o Straży Granicznej. Odnosząc się do zarzutu obrazy art. 99a ust. 1 pkt 12 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, organ stwierdził, iż nie znajduje on potwierdzenia w faktach. Decyzja Komendanta Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia 18 września 1992 r. przydzielająca J. K. (wówczas mężowi odwołującej) z uwzględnieniem członków rodziny (żony, syna i córki) lokal mieszkalny położony w Świnoujściu przy ul. M. , jako rażąco naruszająca prawo została bowiem w dniu [...] marca 1997 r. wycofana z obiegu prawnego poprzez jej uchylenie decyzją z dnia 22 kwietnia 1996 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych nr 65 z dnia 18 listopada 1996 r. Zatem, E. K. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, do którego nie ma tytułu prawnego. Zgodnie zaś z art. 99a ust. 1 pkt 12 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego, jeżeli on lub członkowie jego rodziny albo inne osoby zajmują lokal bez tytułu prawnego. Przy czym decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Organ zaznaczył jednocześnie, iż Komendant Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej ostateczną decyzją z dnia 3 grudnia 1993 r. przydzielił J. K. i jego rodzinie lokal mieszkalny, położony w pobliskiej miejscowości, w której pełnił służbę, tj. w Szczecinie przy ul. S., o powierzchni mieszkalnej zgodnej z przysługującymi normami zaludnienia. Zatem, organ I instancji zrealizował przysługujące J. K. uprawnienie do odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Nie niweczy zaś tego fakt, że po ośmiu latach pozostawania przydzielonego lokalu mieszkalnego w stanie umożliwiającym jego zasiedlenie, w dniu 2 sierpnia 2002 r., po kilkakrotnym wezwaniu J. K. do zasiedlenia wskazanego lokalu, Komendant Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji dnia [...] grudnia 1993 r. W skardze na powyższą decyzję E. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Przytaczając treść stanowił art. 99a ust. 1 pkt 12 i ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, że wyłącznymi przesłankami do jej zastosowania jest występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz zajmowanie go bez tytułu prawnego. W sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżąca E. K. nie dysponuje i nie dysponowała nigdy tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego położonego w Świnoujściu przy ul. M. Przedmiotowy lokal mieszkalny został przydzielony jej ówczesnemu mężowi J. K. jako funkcjonariuszowi Straży Granicznej decyzją Komendanta Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 1992 r. W decyzji przydziałowej jako osoby uprawnione do zamieszkiwania z funkcjonariuszem w ww. lokalu wymienione zostały: E. K. - żona, U. K. - córka i A. K. - syn. Skarżąca posiadała zatem jedynie uprawnienie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, na podstawie tytułu prawnego, który przysługiwał jej mężowi J. K., jako członek rodziny funkcjonariusza Straży Granicznej. Decyzja Komendanta Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 1992 r., przydzielająca J. K. przedmiotowy lokal mieszkalny została jednak, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej, utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych nr 65 z dnia [...] listopada 1996 r. Tym samym mąż skarżącej, J. K. utracił tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w Świnoujściu przy ul. M. Sąd stwierdził, że prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt I C [...], po nadaniu mu klauzuli wykonalności, stał się tytułem wykonawczym uprawniającym organ do przeprowadzania eksmisji J. K. z przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Sąd stwierdził, że wprawdzie dla opróżniania tego typu lokali przewidziana jest w przepisach ustawy o Straży Granicznej forma decyzji administracyjnej, jednak w ocenie Sądu w sytuacji, gdy organ dysponuje sądowym tytułem wykonawczym nakazującym J. K. wydanie lokalu mieszkalnego przy ul. M.w Świnoujściu, nie miał potrzeby wydawania w stosunku do J. K. dodatkowo decyzji w trybie art. 99a ust. 2 ustawy o Straży Granicznej zobowiązującej go do opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Zaszła natomiast potrzeba oraz spełnione zostały przesłanki ustawowe do wydania takiej decyzji w stosunku do wszystkich innych osób zamieszkałych w tym lokalu bez tytułu prawnego, w tym w stosunku do skarżącej E. K.. Skarżąca bezsprzecznie nie jest funkcjonariuszem Straży Granicznej. W świetle unormowań resortowej ustawy emerytalnej, nie jest też członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Nie spełnia zatem żadnej z przesłanek ustawowych, która uprawniałaby ją do uzyskania tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Jej uprawnienie do zamieszkiwania w przeszłości w tym lokalu wynikało jedynie ze stosunku rodzinnego łączącego ją z mężem J.em Kraską, jako osobą posiadającą tytuł prawny do tego lokalu. J. K. tytuł prawny do przedmiotowego lokalu jednak utracił, a tym samym E. K. utraciła uprawnienie do dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Zdaniem Sądu, zaistniały zatem przesłanki z art. 99a ust. 1 pkt 12 ustawy o Straży Granicznej, uzasadniające wydanie decyzji o opróżnieniu przez skarżącą przedmiotowego lokalu mieszkalnego zostały spełnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. K.. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając przepisów prawa materialnego tj. art. 99a ust. 1 pkt 12 oraz ust. 2 ustawy o Straży Granicznej poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne jego zastosowanie. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż aby zastosować w stosunku do skarżącej art. 99a ust. 2 w zw. z art. 99a ust. 1 pkt 12 koniecznym byłoby uprzednie uzyskanie w stosunku do J. K., decyzji nakazującej opróżnienie lokalu. Jednakże w stosunku do J. K. nigdy taka decyzja nie została wydana, zatem brak jest podstawy prawnej do zastosowania tejże normy w stosunku do skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii czy w sprawie można było samoistnie wydać decyzję w trybie art. 99a ust. 1 pkt 12 oraz ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w stosunku do osób które nie są funkcjonariuszami Straży Granicznej, a które są jedynie członkami rodziny funkcjonariusza któremu przyznano lokal, zaś decyzja o przyznaniu lokalu została wyeliminowana z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca nie posiadała i nie posiada nigdy tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego w Świnoujściu przy ul. M. Skarżąca jako członek rodziny funkcjonariusza Straży Granicznej posiadała jedynie uprawnienie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, na podstawie tytułu prawnego, który przysługiwał jej mężowi J. K. W tym miejscu należy wskazać, że na mocy art. 365 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego podkreślenia wymaga przewidziana przez ten przepis moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej. Jej swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe, w tym także orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia Sądu. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego polega na tym, iż gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Podkreślić należy Sąd Rejonowy w Świnoujściu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt I C [...] odrzucił pozew Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej o nakazanie opuszczenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego przez A. K. i E. K.. Sąd powszechny uznał bowiem, że kwestia opróżnienia tego lokalu winna być przedmiotem decyzji administracyjnej. Niezależnie od tego czy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższe stanowisko sądu powszechnego uważa za prawidłowe czy też nieprawidłowe, to na mocy powołanego art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego jest nim związany. Również organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie został związany powyższym orzeczeniem Sądu Rejonowego w Świnoujściu i na podstawie art. 99a ust. 1 pkt 12 oraz ust. 2 ustawy o Straży Granicznej zobligowany był wydać decyzję nakazującą skarżącej opróżnienie lokalu mieszkalnego położonego w Świnoujściu przy ul. M. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko o konieczności wydania w stosunku do J. K., decyzji nakazującej opróżnienie lokalu, aby można było zastosować w stosunku do skarżącej art. 99a ust. 2 w zw. z art. 99a ust. 1 pkt 12 ustawy, jest nieuprawnione. Podkreślić należy, że w stosunku do J. K. funkcjonuje w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie nakazujące J. K. wydanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Zatem należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skoro organ dysponuje sądowym tytułem wykonawczym nakazującym J. K. wydanie lokalu mieszkalnego przy ul. M. w Świnoujściu, nie miał potrzeby wydawania w stosunku do J. K. dodatkowo decyzji w trybie art. 99a ust. 2 ustawy o Straży Granicznej zobowiązującej go do opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Ponadto podkreślić należy, że w ust. 12 art. 99a ustawy ustawodawca posługuje się sformułowaniem "lub". Zatem decyzja nakazująca opróżnienie lokalu może zostać wydana jedynie w stosunku do pozostałych osób wymienionych w tym przepisie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.