VII SA/Wa 1780/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z.S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] umarzającej postępowanie wznowione na wniosek Z.S. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na remont, przebudowę i wzmocnienie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] od km [...] +[...] wraz z infrastrukturą techniczną położonej na terenie gminy Miasta [...], gminy [...] i gminy [...] (w granicach pasa drogowego drogi krajowej) - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1488/09 (uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r., nr [...]), wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne wznowione na wniosek Z.S. w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2010 r. organ stwierdził, że Z.S. wniósł o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie z zachowaniem ustawowego, jednomiesięcznego terminu - liczonego od daty dowiedzenia się o decyzji, nie zaś od daty jej doręczenia (zwłaszcza w trybie art. 49 K.p.a.). Z powyższego jednoznacznie wynika, że kwestia zachowania przez Z.S. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania została rozstrzygnięta i nie powinna budzić już żadnych wątpliwości organu wojewódzkiego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że postępowanie to, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na niezachowanie przez wnioskodawcę wymogów wniesienia podania z zachowaniem odpowiedniego terminu (art. 148 K.p.a.) - należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Twierdzenie to zostało poprzedzone wywodem organu wojewódzkiego na temat doręczenia decyzji w trybie obwieszczeń. Odnosząc się do powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, przy czym pojęcie dowiedzenia się o decyzji nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 337/08). W wyroku z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 931/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Przepis art. 148 § 2 K.p.a. jest klarowny i jasny - ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu". Nie do przyjęcia jest zatem stanowisko zaprezentowane przez organ wojewódzki, że doręczenie decyzji w trybie obwieszczenia (art. 49 K.p.a.) jest tożsame z dowiedzeniem się o decyzji. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo dokonania prawidłowego obwieszczenia organu o wydaniu decyzji administracyjnej strona nie miała możliwości zapoznania się z jego treścią, a co za tym idzie dowiedzenia się o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu. W takim przypadku strona może żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. Z.S. wyjaśnił, że o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], dowiedział się na spotkaniu w Urzędzie Gminy, które odbyło się w dniu [...] kwietnia 2008 r. W tym samym dniu Z.S. złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że podanie Z.S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a., zgodnie z którym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (1 miesiąc) z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że organ wojewódzki, rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, winien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 K.p.a. Kwestia zaś szczególnego sposobu doręczenia decyzji powinna zostać uwzględniona przy ocenie zajścia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w omawianej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił wadliwe obliczenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, iż organ II instancji zobowiązany był do uwzględnienia przy rozpoznawaniu sprawy wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009r. sygn. akt. VII SA/Wa 1488/09, w którym to Sąd orzekł o konieczności ponownego zbadania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego pod kątem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Zarówno przy ocenie zachowania terminu do wznowienia postępowania, jak i przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organy powinny mieć na uwadze szczególne rozwiązanie procesowe związane z wejściem do obrotu kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał jednak analizy materiału dowodowego pod kątem daty, w której Z.S. miał możliwość zapoznania się z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że sprawa była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 20 listopada 2009r. sygn. akt. VII SA/Wa 1488/09, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r., nr [...]. Należy mieć zatem na uwadze zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009r. sygn. akt. VII SA/Wa 1488/09 oraz przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego unormowania wynika, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest bezwzględnie zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w sposób zgodny ze stanowiskiem wyrażonym w danej sprawie przez sąd. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż "zarówno przy ocenie zachowania terminu do wznowienia postępowania, jak i przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa organy powinny mieć na uwadze szczególne rozwiązanie procesowe związane z wejściem do obrotu kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Otóż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę drogi doręcza się tylko wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony na podstawie art. 49 kpa w związku z powołanym art. 28 Prawa budowlanego są zawiadamiane o jej wydaniu drodze obwieszczeń, w Urzędach Gmin oraz w prasie lokalnej. Takie obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. ukazało się w prasie lokalnej w dniu [...] stycznia 2008r. a ponadto było umieszczone na tablicy ogłoszeń w PUW w [...], Gminie Miasta [...], Gminie [...] oraz Gminie [...]". W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z powodu uznania, iż organ ten nieprawidłowo policzył początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Z twierdzeniem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Stosując się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 144/09 przy ocenie zachowania terminu do wznowienia postępowania należy mieć na uwadze szczególne rozwiązanie procesowe związane z wejściem do obrotu kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realiizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz 721 ze zm). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotnym jest przede wszystkim szczególny tryb doręczania decyzji wydanej w oparciu o przepisy specustawy drogowej co determinuje sposób obliczania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu cytowanego wyroku, konieczność zbadania poprawności złożenia wniosku o wznowienie postępowania w kontekście zachowania terminu przy uwzględnieniu sposobu doręczania decyzji, będącej przedmiotem wniosku Pana S., tj. zawiadomienia w drodze obwieszczenia, ciąży na organie w pierwszej kolejności. Szczególny sposób doręczania decyzji i zawiadamiania o jej wydaniu wynika jednoznacznie z zapisów art. 28 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 721 ze zm.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W myśl przepisów specustawy (ówcześnie obowiązujący art. 28), które stanowią regulację szczególną (lex specialis) w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wojewoda doręcza decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony, w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej, na co wskazał Sąd w uzasadnieniu wyżej przytaczanego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Należy bowiem mieć na uwadze, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - ma szczególny charakter z uwagi na cel, któremu służy, tj. stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawny i szybki przebieg inwestycji drogowych. Wyjątkowość uregulowań przedmiotowej ustawy przejawia się przede wszystkim w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach objętych jej regulacją, w tym sposobie doręczania decyzji. W niniejszej sprawie, jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, strony o prowadzonym postępowaniu były zawiadamiane pisemnie (zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r.) oraz zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 28 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003r. - zostały powiadomione o prowadzonych czynnościach poprzez obwieszczenia, które zostały opublikowane w prasie lokalnej, tj. w Dzienniku [...] w dniu [...] listopada 2007r., umieszczone na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz na tablicach ogłoszeń: gminy Miasta [...], gminy [...] i gminy [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 specustawy drogowej została doręczona wnioskodawcy, a pozostałe strony zostały zawiadomione o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń, które zostały opublikowane w prasie lokalnej, tj. w Dzienniku [...] w dniu [...] stycznia 2008r. oraz zostały umieszczone na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz na tablicach ogłoszeń: gminy Miasta [...] (od [...] stycznia 2008r. do [...] stycznia 2008r.), gminy [...] (od [...] stycznia 2008r. do [...] stycznia 2008r.) i gminy [...] (od [...] grudnia 2007r. do [...] stycznia 2008r.). Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2008r. Z.S. miał zatem możliwość uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu oraz zapoznania się z treścią wydanej decyzji, a doręczenie decyzji uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia (zgodnie z art. 49 k.p.a.). Z.S. twierdzi jednak, iż o decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. faktycznie dowiedział się w dniu 28 kwietnia 2008r. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją złożył w tym samym dniu, jednak jak twierdzi przesyłkę błędnie zaadresował do [...] Urzędu Marszałkowskiego, zaś z powodu braku odpowiedzi, już prawidłowo nadał wniosek w dniu 26 czerwca 2008r. (data nadania w UP). Stwierdzić zatem należy, Z.S. wniosek wznowienie postępowania złożył z uchybieniem ustawowego, miesięcznego terminu. Rozpatrując ponownie odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie do uwzględnienia stanowiska wyrażonego wyżej. Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ww. ustawy.