II OSK 1199/12

Dnia 25 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 25 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1766/11 w sprawie ze skargi O. z siedzibą w Gdańsku na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od O. z siedzibą w Gdańsku na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1766/11, po rozpoznaniu skargi O. z/s w Gdańsku, uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia 6 września 2010 r., Zarząd Zlewni Wisły Sandomierskiej zwrócił się do Ośrodka Koordynacyjno-Informacyjnego Ochrony Przeciwpowodziowej w Krakowie o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i przerostów wiklinowych w wieku powyżej 10 lat rosnących w międzywalu rzeki Wisły na działkach będących w administracji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (dalej RZGW w Krakowie), na których utworzono rezerwat przyrody "Wisła pod Zawichostem", według załączonego do wniosku wykazu. Wniosek argumentowano ograniczeniem swobodnego przepływu wód powodziowych i lodów stwarzając tym samym zagrożenie powodziowe. Wnioskiem z dnia 21 września 2010 r., Dyrektor RZGW w Krakowie, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach (dalej RDOŚ w Kielcach) o uzgodnienie projektu decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów rosnących w międzywalu rzeki Wisły, w części dotyczącej woj. świętokrzyskiego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., RDOŚ w Kielcach odmówił uzgodnienia ww. decyzji wskazując, że usunięcie drzew i krzewów będzie miało miejsce na terenie rezerwatu przyrody "Wisła pod Zawichostem". Pismem z dnia 16 listopada 2010 r., zażalenie na postanowienie RDOŚ w Kielcach z dnia 3 listopada 2010 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji wniósł Dyrektor RZGW w Krakowie. Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2010 r. O. z/s w Gdańsku (dalej O.) zwróciło się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) o dopuszczenie na prawach strony tejże organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., GDOŚ, po rozpatrzeniu ww. zażalenia Dyrektora RZGW w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. RDOŚ w Kielcach postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. uzgodnił projekt decyzji Dyrektora RZGW. W dniu 2 marca 2011 r. do RDOŚ w Kielcach wpłynęło pismo O. z dnia 28 lutego 2011 r. z żądaniem wznowienia postępowania uzgodnieniowego i wstrzymania wykonania przedmiotowego postanowienia uzgadniającego usunięcie drzew i krzewów. Postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r., O. został włączony jako podmiot na prawach strony do postępowania głównego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 149 § 1 i 2, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 k.p.a. wznowiono postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji. RDOŚ w Kielcach postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., odmówił uchylenia postanowienia RDOŚ w Kielcach z dnia [...] stycznia 2011 r., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora RZGW w Krakowie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia argumentowano, że O. nie był stroną w dniu wydania zaskarżonego postanowienia RDOŚ w Kielcach, w związku z czym brak jest przesłanek do wznowienia postępowania i zmiany postanowienia z przyczyn wymienionych w przepisie art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a. Pismem z dnia 13 maja 2011 r. O. wniósł do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ w Kielcach z dnia [...] maja 2011. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji. GDOŚ stwierdził, że organizacja społeczna działająca na prawach strony nie może z prawnym skutkiem dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, a do tych czynności należy m.in. prawo żądania wznowienia postępowania, które przysługuje wyłącznie stronie. O., zatem nie będąc stroną postępowania, nie ma uprawnień do żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia przedmiotowego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2011 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O., domagają się jego uchylenia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie wskazanym na wstępie wyrokiem wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a. Jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857; z 27 marca 2001 r., I SA 2390/99, Lex nr 54724; z 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, Lex nr 437529). Gdy zaś chodzi o odmowę wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) z tej przyczyny, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie, to wydanie takiego rozstrzygnięcia staje się możliwe tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, okoliczność czy wnioskodawca jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest oczywista, o czym świadczą istotne rozbieżności między stanowiskiem organów oraz skarżącego w zakresie wykładni zastosowanych przez organ przepisów. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, niemniej jednak stanął na stanowisku, iż w sytuacji wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem (o czym już była mowa na wstępie). Kwestia ta stanowi w tym przypadku przedmiot ustaleń i oceny dokonywanej w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Słusznie zatem organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie. Tym samym rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego jest błędne. W rozpoznawanej sprawie w sytuacji uznania po wznowieniu postępowania, iż z żądaniem wszczęcia postępowania wznowieniowego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpił podmiot, który nie jest stroną, organ winien był wydać postanowienie o odmowie uchylenia kontrolowanego w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że ustalanie legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje dopiero po jego wszczęciu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 147 k.p.a. w takim przypadku wszczęcie postępowania wznowieniowego może nastąpić tylko na żądanie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nie organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić, 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli okoliczność, czy wnioskodawca jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest oczywista, w sytuacji, gdy wnioskodawcą w sprawie była organizacja społeczna działająca na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., która twierdziła, że nierozpatrzenie przez organ główny wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przed wydaniem orzeczenia przez organ uzgadniający stanowi spełnienie przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tym samym organizacja ma takie uprawnienie jak strona postępowania na podstawie art. 147 k.p.a., skutkiem czego było naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić, 3) art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku (oceny prawnej), 4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. nie wyjaśniono jaki wpływ na wynik sprawy miały naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji oraz podano błędne wskazania co dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, GDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], uchylające postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] maja 2011 r., który po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów – odmówił uchylenia postanowienia uzgadniającego. Jednocześnie GDOŚ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. umorzył postępowanie organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie organ – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. i z art. 149 § 3 k.p.a., art. 151 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, że kwestia czy organizacja społeczna działająca w postępowaniu administracyjnym na zasadzie art. 31 k.p.a. jako podmiot na prawach strony może skutecznie domagać się wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie odpowiednio stosowanego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), w sytuacji gdy do zakończenia postępowania nie został rozpoznany jej wniosek o dopuszczeniu do udziału w tymże postępowaniu – stanowi przedmiot rozbieżności, tak w literaturze, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. W sprawie niniejszej zarówno organ I jak i II instancji przyjęły stanowisko, że organizacja społeczna nie może żądać wznowienia postępowania na wyżej wymienionej podstawie. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., II OSK 641/07 (ONSAiWSA z 2009, nr 4, poz. 76), wskazując, że podmiot na prawach strony (organizacja społeczna) nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Odmienny pogląd, zgodnie z którym organizacja społeczna może jednak żądać wznowienia postępowania, został przyjęty w wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r., II SA/Kr 1191/99 (OSP z 2000 r., z 7-8, poz. 112, z krytyczną glosą J. Borkowskiego). Wydaje się, że rozpoznający skargę O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko orzekających w sprawie niniejszej organów administracji publicznej odnośnie niemożności skutecznego domagania się przez organizację społeczną wznowienia postępowania administracyjnego, choć treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje pewne sprzeczności, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 141 § 4 i 153 p.p.s.a. Za brak konsekwencji należy bowiem uznać stwierdzenie przez Sąd I instancji, że podziela w pełni stanowisko organu odwoławczego, a jednocześnie wskazanie przez Sąd, że okoliczność czy wnioskodawca (O.) jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest oczywista i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, potwierdzonych aktami sprawy, postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 8 marca 2011 r., wydanym na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., O. został dopuszczony do postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Zarząd Zlewni Wisły Sandomierskiej o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i przerostów wiklinowych, czyli do postępowania "głównego". Powyższe oznacza, że O. występował w sprawie niniejszej w roli podmiotu działającego na prawach strony, reprezentującego interes społeczny, nie zaś w roli strony sensu stricto, we własnym interesie prawnym, na co słusznie zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną organ. W takiej sytuacji nie mogło być wątpliwości, że O. jako organizacja społeczna występująca w postępowaniu na zasadzie art. 31 k.p.a., nie mogła skutecznie żądać wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów. Stosownie bowiem do art. 147 k.p.a. wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Należy zauważyć, że odmowa wznowienia postępowania (w aktualnym stanie prawnym w formie postanowienia – art. 149 § 3 k.p.a.) może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne. Jeżeli chodzi o przyczyny podmiotowe, odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy wznowienia postępowania żąda jednostka w sposób oczywisty niebędąca stroną w sprawie, co zachodziło w sprawie niniejszej. Tym samym za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że organ powinien był wydać postanowienie o odmowie uchylenia rozstrzygnięcia, skoro nie zachodziła potrzeba badania po wznowieniu postępowania, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym tymże kwestionowanym rozstrzygnięciem. Prawidłowo zatem organ II instancji – GDOŚ, uchylił zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. postanowienie RDOŚ w Kielcach z dnia [...] maja 2011 r., w którym po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów – odmówiono uchylenia postanowienia uzgadniającego. Co prawda wydaje się, że właściwszą formą orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast umorzenia postępowania przed organem I instancji, byłoby orzeczenie co do istoty o odmowie wznowienia postępowania, powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, będący konsekwencją stanowiska o braku możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania z wniosku organizacji społecznej w sprawie wznowienia postępowania na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Za trafny należy więc uznać, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie przez Sąd I instancji, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.