I OSK 1270/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2847/11 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2847/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Z.S., uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..] i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [..] grudnia 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano na wystąpienie Z.S. z wnioskiem o przyznanie renty specjalnej z uwagi na udział w Poznańskim Czerwcu 1956 r. oraz trudną sytuację materialną i zdrowotną. Za udział w wydarzeniach 1956 r. był osadzony w więzieniu, jako więzień polityczny, a po wyjściu na wolność represjonowano go, co objawiło się m. in. niemożnością znalezienia zatrudnienia. Decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił uwzględnienia wniosku stwierdzając, że świadczenie w postaci renty specjalnej może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np. zawodowej, artystycznej, czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia wyjątkowych, nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa nie stanowi zaś jedynej i decydującej przesłanki uzyskania tego świadczenia, jak również przestawione przez wnioskodawcę okoliczności nie dawały podstaw do przyznania żądanego świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca akcentował, że cała jego działalność opozycyjna związana była z walką o byt niepodległego państwa, natomiast usuwanie przez niego awarii radiostacji nagłaśniającej przyczyniło się do rozwoju wydarzeń Czerwca 1956 r. Decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. Prezes Rady Ministrów ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania żądanego świadczenia i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 504/10 oddalił skargę Z.S. na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1168/11 uchylił jednak wskazany wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględniając skargę Z.S. w zaskarżonym wyroku z dnia 20 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Sąd II instancji przesądził, iż: "w realiach tej sprawy, zaniechanie wszechstronnego jej zbadania poprzez oparcie rozstrzygnięcia - w zakresie oceny działalności skarżącego - praktycznie wyłącznie na stanowisku innego organu, które - co wypada zaakcentować - również było ocenne (opinia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych) nie wydaje się ani prawidłowe z punktu widzenia zasad procedury administracyjnej, ani przekonywujące. Stanowisko to potwierdza pośrednio fakt, że - jak obecnie okazało się - inny organ władzy państwowej, analizując działalność skarżącego, ocenił ją całkowicie odmiennie. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przyznał bowiem Z.S. Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski, który jest przecież przyznawany za wybitne zasługi złożone w służbie Państwu i społeczeństwu." Wobec dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny okoliczności faktycznych leżących u podstaw wydania skarżonego orzeczenia, jak również okoliczności związanych z gromadzeniem przez organ materiału dowodowego oraz wobec związania tą wykładnią, Sąd pierwszej instancji był zobligowany do tego, aby wyeliminować je z obrotu prawnego. Organ administracji będzie zaś zobligowany do tego, aby zrealizować wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i usunąć uchybienia, których się dopuścił. Organ będzie więc w szczególności zobligowany do tego, aby zbierając materiał dowodowy dotyczący działalności skarżącego, uwzględnić przy jego ocenie motywy jakimi kierował się Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przyznając skarżącemu odznaczenie państwowe za zasługi w służbie Państwu i społeczeństwu. Dokonując zaś tych działań organ winien mieć na względzie także to, iż jest związany również ustaleniami i rozważaniami dokonanymi w postępowaniu sądowym, zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1168/11. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r. Prezes Rady Ministrów zarzucił naruszenie: - art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, - art. 145 §1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi polegające na uwzględnieniu skargi Z.S. pomimo braku podstaw do tego oraz błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów wydając zaskarżoną decyzję nie rozpatrzył wnikliwie i prawidłowo sprawy przez co naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 153 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi polegające na nie wykonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązania Naczelnego Sądu Administracyjnego określonego w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1168/11 do dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz zbadania czy decyzja ta nie ma charakteru dowolnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien ponownie dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza zbadać, czy decyzja ta nie ma jednak charakteru dowolnego. Koniecznym przy tym jest odniesienie się do kwestii prawidłowości dokonania przez organ ustaleń faktycznych, to jest stwierdzenia, czy stan faktyczny w analizowanej sprawie został prawidłowo, wszechstronnie zgromadzony i to przy zastosowaniu zasad dowodzenia, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował się do wskazanych zaleceń tj. nie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji a tym bardziej nie zbadał, czy decyzja ta nie ma charakteru dowolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził takiej oceny a jedynie stwierdził w uzasadnieniu swojego orzeczenia, iż wobec związania wykładnią NSA, Sąd był zobligowany do tego, aby wyeliminować decyzję z obrotu prawnego. Lakoniczne i bardzo skrótowe uzasadnienie wydanego wyroku potwierdza jednoznacznie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykonał zobowiązania Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. nie przeprowadził żadnych czynności w zakresie oceny czy też zbadania dowolności wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był zastosować się do konkretnych, jasnych i rzeczowych zaleceń oraz wytycznych jakie zawarł w prawomocnym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż te wskazania i zalecenia są wiążące zarówno dla organów administracji, jak i sądów. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w kontekście oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz badania czy nie ma ona charakteru dowolnego a tym samym nie wykonał wskazań i zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przedmiotowej sprawie w żadnej mierze nie doszło do naruszenia przez organ orzekający przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prezes Rady Ministrów oparł się przede wszystkim na dokumentach, w tym dotyczących śledztwa prowadzonego w sprawie udziału wnioskodawcy w wydarzeniach Czerwca 1956 r., co jednoznacznie wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [..] stycznia 2010 r. Ponadto Sąd wskazując, iż nastąpił "brak wszechstronnego zbadania sprawy" nie określił działań których organ nie podjął, a które w ocenie Sądu prowadziłyby do wszechstronnego zbadania sprawy. Prezes Rady Ministrów wystąpił do Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych jako organu najbardziej kompetentnego w zakresie oceny działalności wnioskodawcy i doznanych przez niego represji tj. powołanego m.in. do spraw osób prowadzących działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego i represjonowanych za tego rodzaju działalność. Organ ten przedstawił przede wszystkim informacje wynikające z posiadanych dokumentów, a opinia tego organu miała charakter pomocniczy, nie wiążący i nie miała decydującego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Organ oparł to rozstrzygnięcie na dokumentach stanowiących podstawowy dowód w sprawie dotyczący zasług wnioskodawcy. Ocena Prezesa Rady Ministrów wynikająca z analizy tych dokumentów była całkowicie zbieżna z opinią Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych. Stwierdzenie samego zainteresowanego, zdaniem którego jego działalność została przez wskazany organ "zbyt nisko oceniona" nie może mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Subiektywne odczucia osoby zainteresowanej o istnieniu szczególnego przypadku, nie są bowiem wystarczające do przyznania świadczenia specjalnego, ponieważ organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Ponadto, order został przyznany Z.S. postanowieniem Prezydenta RP z dnia [..] grudnia 2010 r., natomiast uchylona przez Sąd pierwszej instancji decyzja Prezesa Rady Ministrów została wydana w dniu [..] stycznia 2010 r., tj. ok. 10 miesięcy wcześniej niż postanowienie Prezydenta RP o przyznaniu odznaczenia wnioskodawcy, dlatego wskazywanie tej okoliczności dla stwierdzenia zaniechania wszechstronnej oceny działalności wnioskodawcy dokonanej przez Prezesa Rady Ministrów nie może być uznane za uzasadnione. Prezes Rady Ministrów wydając zaskarżoną decyzję dokonywał oceny w oparciu o zgromadzoną dokumentację - i nie mógł brać pod uwagę okoliczności, że po około 10 miesiącach inny organ - Prezydent RP oceni inaczej działalność wnioskodawcy. Sąd z jednej strony zarzuca, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję oparł się jedynie na opinii innego organu - Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, z drugiej natomiast stwierdza jednocześnie, iż organ powinien wziąć pod uwagę opinię innego organu władzy państwowej tj. Prezydenta RP. Sam fakt nadania Orderu Odrodzenia Polski (w przypadku wnioskodawcy - najniższej klasy) nie stanowi dowodu na okoliczność, że wnioskodawca posiada wybitne zasługi w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przyjęcie bowiem stanowiska przeciwnego prowadziłoby bowiem do konstatacji, że każda z tysięcy osób odznaczonych Orderem Odrodzenia Polski mogłaby skutecznie dochodzić przyznania jej świadczenia specjalnego przez Prezesa Rady Ministrów. Procedura związana z nadawaniem odznaczeń i orderów jest procedurą zupełnie odmienną od tej dotyczącej rozpatrzenia wniosków o przyznanie świadczenia specjalnego. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia podnosząc, iż Prezydent RP ocenił działalność Z.S. "całkowicie odmiennie" niż Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych nie wziął pod uwagę, iż wybitne zasługi w rozumieniu ustawy o orderach i odznaczeniach nie są tożsame z wybitnymi zasługami które mogą być brane pod uwagę dla oceny szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wydając decyzję w przedmiocie odmowy przyznania Z.S. świadczenia specjalnego oraz decyzję utrzymującą ją w mocy, nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, również w zakresie represjonowania wnioskodawcy w późniejszym okresie. W postępowaniu toczącym się na skutek złożonego wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego strony mają możliwość swobodnego przedstawienia okoliczności sprawy na piśmie, a ponadto zobowiązane są do składania wyjaśnień na piśmie i przedkładania dowodów na okoliczności na które się powołują w odpowiedzi na pisma kierowane przez organ. Ponieważ - mimo prośby organu - wnioskodawca nie przedstawił nie tylko żadnych dowodów, ale nawet szczegółowych konkretnych, a więc możliwych do ewentualnego zweryfikowania, informacji o swojej późniejszej działalności opozycyjnej (którą - jak ogólnikowo podawał - prowadził) i doznawanych represjach, organ uznał te twierdzenia za niewiarygodne. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ wziął pod uwagę wszystkie dowody zgromadzone w sprawie (przede wszystkim dokumenty, a nie opinie innych organów, czy twierdzenia wnioskodawcy nie poparte żadnymi dowodami), wszechstronnie ocenił zebrany materiał dowodowy i zasadnie przyjął, iż zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że w przypadku Z.S. spełniona jest jedna z przesłanek która może uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego tj. aby wnioskodawca legitymował się wybitnymi zasługami w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, lub też aby w sprawie zaistniały nadzwyczajne zdarzenia losowe. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż "orzekł jak w sentencji wyroku" nie wskazując jakie przepisy postępowania mogły być naruszone przez organ administracji w toku rozpoznawania i orzekania w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Nie określił, które to przepisy postępowania zostały naruszone i czy ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd nie dokonał wyjaśnienia dokonanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.S. wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację mającą przeczyć zarzutom kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzucona w skardze kasacyjnej lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie rzutuje na prawidłowość zawartego w nim rozstrzygnięcia. Jakkolwiek bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1168/11 wskazał, aby Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ponownie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza zbadał, czy decyzja ta nie ma charakteru dowolnego z odniesieniem się do kwestii prawidłowości dokonania przez organ ustaleń faktycznych, (to jest stwierdzenia, czy stan faktyczny w analizowanej sprawie został prawidłowo, wszechstronnie zgromadzony i to przy zastosowaniu zasad dowodzenia, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego), to jednak w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż trafnie akcentuje skarga kasacyjna, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł wadliwości w postępowaniu dowodowym, prowadzonym w postępowaniu administracyjnym, choć dokonane przez organ ustalenia faktyczne oraz zastosowane środki dowodowe, a zaakceptowane całkowicie przez Sąd pierwszej instancji, nie były wystarczające. Już zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wiążącej z mocy art. 190 ppsa oceny naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego wskazując, iż dokonane przez ten organ ustalenia faktyczne oraz zastosowane przez niego środki dowodowe nie były wystarczające. Przy takiej ocenie zaskarżonych rozstrzygnięć Prezesa Rady Ministrów Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uchylił obie decyzje tego organu ze wskazaniem na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego w sposób spełniający wymagania kodeksu postępowania administracyjnego w myśl oceny sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1168/11. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Do orzeczenia o przyznaniu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu dla uczestnika postępowania kasacyjnego właściwy jest Sąd pierwszej instancji, ponieważ według art. 254 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to do tego Sądu należy rozpoznawanie wniosków o przyznanie prawa pomocy, z którym wiąże się obowiązek wypłaty stosownego wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu.