II SA/Kr 1593/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski / spr. / WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M.M. , Przedsiębiorstwa Remontowo- Budowlanego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. , Firmy Handlowej [...] M. K. i M. Ś. S.j. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 2 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na dokonanie rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Wojewody na rzecz każdego ze skarżących po 757/ siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją nr. [...] z dnia [...].05.2011 r., (znak: [...]) Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. nr.243poz. 1623 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 06.11.2009 r, Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez - dyrektora Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy udzielił Gminie Miejskiej K. pozwolenia na rozbiórkę ".......5 obiektów: budynku Archiwum Urzędu Miasta K. (nr 1), budynku Archiwum Urzędu Miasta K. (nr 2), zbiornika przeciwpożarowego (nr 3), budynku portierni (nr 4), oraz podziemnego magazynu składu opału przy budynku Straży Miejskiej (nr 7a), wraz z likwidacją przyłączy instalacyjnych archiwum Urzędu Miasta K. : c.o. do granicy nieruchomości należącej do Inwestora, SN do granicy nieruchomości należącej do Inwestora, oraz telekomunikacyjnego do granicy nieruchomości należącej do Inwestora, oraz likwidacją wewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, instalacji ciepłowniczej (w tym węzeł cieplny w rozbieranym budynku archiwum), oraz rozbiórką linii elektrycznych NN (w tym linii kablowych oświetlenia terenu), zlokalizowanych na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] ..., oraz [...] przy ulicy [...] w K". W uzasadnieniu podniesiono, że nie ma podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozpoznania sprawy niniejszej. Kwestie wyłączenia reguluje art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 i art. 25 § 1 pkt 1 kpa. Prezydent Miasta K. nie jest stroną postępowania, stroną tą jest, bowiem inna osoba - osoba prawna, jaką jest gmina. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy interesów majątkowych Prezydenta Miasta K. a wydana Decyzja nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. Przepisy kpa dotyczące wyłączenia organu od załatwienia sprawy administracyjnej nie pozwalają na przyjęcie poglądu o dopuszczalności wyłączenia organu od załatwienia sprawy ze względu na fakt, że organ rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki organizacyjnej, która ten organ reprezentuje. Taki wniosek wynika również z faktu uchylenia (z dniem 06.12.1994 r.) art. 27a kpa, który w § 1 stanowił, iż organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, który w wyraźny sposób regulował wyłączenie organów gminy od rozpatrzenia spraw, w których gmina była stroną postępowania. Uchylenie tego przepisu świadczy o woli ustawodawcy wprowadzenia odmiennej regulacji. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej, l dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd Terytorialny" nr 12, s. 70 i n.)." Odwołanie M.M. l Centrum Techniki Drogowej [...], Przedsiębiorstwa Remontowo-Budowlanego "[...I" sp. z o.o., Firmy Handlowej [...] sp.j. nie zostało uwzględnione i Wojewoda i decyzją z dnia [...].08.2011 r. (znak: [...]) -utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podnosząc w uzasadnieniu że zawarte w zaskarżonej decyzji, wyjaśnienie stanowiska organu l instancji w kwestii wyłączenia organu administracji, są logiczne jak i dopuszczalne w świetle obowiązującego prawa. Przepisy prawa procesowego, wskazują w sposób jednoznaczny na obowiązek wyłączenia organu administracji publicznej, od załatwienia sprawy, która dotyczy interesów majątkowych kierownika tego organu lub osoby zajmującej kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nimi w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 2 kpa. W tych sytuacjach wyłączenie organu administracji, nie budzi wątpliwości. W innych, nie określonych jednoznacznie w przepisach sytuacjach, sprawa związana z wyłączeniem winna podlegać, tak jak w tym przypadku, dogłębnej analizie organu administracji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli M.M. Centrum Techniki Drogowej I[...] , Przedsiębiorstwo Remontowo - Budowlane [...]Sp. z o.o. oraz firma Handlowa [...] Spółka Jawna i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, (art. 145 § l pkt l lit, "a" p.p.s.a.) a w szczególności przez: - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 10 oraz art.35 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez nienależyte zbadanie jak i nie wzięcie pod uwagę zarzutów Skarżących co do niekompletności dokumentacji projektowej, z uwagi na fakt braku przeprowadzenia opinii budowlanych oraz badań geologicznych w zakresie ustalenia skutków, jakie może wywołać podczas rozbiórki demontaż ściany budynków Archiwum i Magazynu, która przylega bezpośrednio do budynku własności [...] Sp. z o.o., a które to prace mogą bezsprzecznie spowodować uszkodzenie wieloletniej bryły budynku Spółki, a roboty ziemne w tym obszarze w zależności od substancji gruntu oraz stosowanych prac mogą spowodować osunięcie się ściany budynku Spółki co spowoduje nieodwracalne skutki, a nawet zagrożenie zdrowia i życia pracujących w Spółce osób, mimo iż kwestie te były przedmiotem zażalenia Skarżących; - naruszenie podstawowych zasad Prawa budowlanego poprzez wydzielenie w niniejszej sprawie kwestii udzielenia pozwolenia na budowę obiektu USC, jaki ma powstać w miejscu likwidowanego budynku Archiwum Miasta K. , mimo że w przedmiotowej sytuacji niewątpliwie powinno się traktować rozbiórkę starego i budowę nowego obiektu, jako jedną całość zamierzenia inwestycyjnego, zwłaszcza z uwagi na charakter likwidowanego obiektu, który stanowi z budynkami Skarżących jedną całość pod kątem funkcjonalnym; - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 10 oraz art.35 ust.1 pkt 3 Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez nienależyte zbadanie jak i nie wzięcie pod uwagę zarzutów Skarżących co do niekompletności dokumentacji projektowej w zakresie braku objęcia zakresem decyzji likwidacji przez Inwestora stacji trafo, zlokalizowanej na przedmiotowej nieruchomości; - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9) Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez zatwierdzenie zamierzenia inwestycyjnego, które zakłada odcięcie od drogi dojazdowej oraz od dostępu do podstawowych mediów tj. gaz, prąd, ogrzewanie, Skarżących prowadzących działalność gospodarczą na tym obszarze, a zatem działanie przeprowadzone bezsprzecznie bez poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym pozbawienie ich podstawowych mediów i brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej, od której służebność posiadali (Spółka [...]) na działkach będących przedmiotem inwestycji; - naruszenie art. 64 Konstytucji, poprzez nieuwzględnienie przy badaniu sprawy, iż rozbiórka przez Inwestora planowanych obiektów pozbawi Skarżących praw nabytych, które nabyli od Gminy Miejskiej K. wraz z nieruchomościami, a jakie w związku z treścią wydanej przez Wojewodę zostaną im odebrane; - naruszenie art. 144 k.c. poprzez jego błędną wy kład nie i brak zastosowania w niniejszej sprawie, a to z uwagi na uznanie przez organ II instancji, że w sprawie nie zachodzi przypadek, w którym działania Inwestora nie spowodują zakłócenia funkcjonowania sąsiadujących nieruchomości ponad przeciętną miarę; - utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. zatwierdzającej rozbiórkę obiektu i systemu instalacji wbrew wydanym na ten obszar warunkom zabudowy i zagospodarowania terenu określony za załączniku nr l do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].03.2008r. nr [...], w których wprost w pkt 4 wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano, że: "realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować braku dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności", a co jak wynika wprost z projektu rozbiórki zatwierdzona inwestycja nie zapewnia, gdyż w zagadnieniach wstępnych na l stronie zakłada ona odcięcie Firm produkcyjnych Centrum Techniki Drogowej [...] Sp. z o.o. i [...] SpJ. od wszelkich mediów, «z których obecnie korzystają a kwestia zlikwidowania dostępu do drogi publicznej (przez którą Spółka [...] ma służebność drogi koniecznej, a pozostali Skarżący mają dostęp do drogi publicznej nie była przedmiotem należytej analizy organu administracji, pomimo zarzutów uczestników w tym zakresie.; - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9) Prawa budowlanego przez brak jego zastosowania i zatwierdzenie zamierzenia inwestycyjnego, które zakłada odcięcie od drogi dojazdowej oraz dostępu do podstawowych mediów tj. gaz, prąd, woda, ogrzewanie (instalacja c.o.) Skarżących prowadzących działalność gospodarczą na tym obszarze, a zatem działanie bezsprzecznie bez poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym pozbawienie ich podstawowych mediów i brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej, do której służebność posiadali (spółka URBI) przez działkę będącą przedmiotem inwestycji; - utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, prowadzącej zdaniem Skarżących do obejścia prawa, gdyż i opierającej się na oświadczeniu Inwestora, iż zlikwiduje on infrastrukturę przyłączy instalacyjnych dostaw mediów tylko w granicach swojej działki, co pozostanie bez wpływu na sytuację prawną i faktyczną Skarżących, mimo że po rozwiązaniu przez Inwestora porozumień dotyczących rozliczeń przesyłu mediów nawiązał on stosunek zobowiązaniowy w tym zakresie na nowo, gdyż nadal kontynuuje on rozliczanie przesyłu mediów na dotychczasowych zasadach; - wydanie decyzji mającej na celu obejście prawa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. i zaakceptowanie jako wystarczającego do wydania decyzji oświadczenia Inwestora, iż zlikwiduje on infrastrukturę przyłączy instalacyjnych dostaw mediów tylko w granicach swojej działki, bez weryfikacji skutków takiego działania, a które spowoduje że skarżący zostaną pozbawieni dostaw wszystkich mediów ze względu na połączenia infrastruktury przyłączy w tym zakresie, które zapewniają skarżącym dostawę mediów przez instalację usytuowaną na działce Inwestora, a na której likwidację decyzja wyraża zgodę. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § l pkt 1 lit, "c"): - naruszenie art. 136 k.p.a, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. , z której treści wynikało nienależyte poddanie analizy sprawy pod kątem zarzutów Skarżących przez organ l instancji pomimo dyspozycji w tym zakresie organu II instancji zawartych w decyzji Wojewody z dnia [...].03.2011 r. zwłaszcza w kwestii przeprowadzenia powtórnej analizy sprawy z uwagi na przedwczesne wydanie decyzji, - naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie sprawy i brak zweryfikowania prawdziwości oświadczenia Inwestora o nie ingerowaniu poprzez rozbiórkę przedmiotowego obiektu na sytuację podmiotów trzecich Firm produkcyjnych Centrum Techniki Drogowej [...] Sp. z o.o. i [...] Sp.J. w zakresie pozbawienia ich dostępu do mediów poprzez likwidację przyłączy stacji "trafo", węzła cieplnego, instalacji wodno- kanalizacyjnej, a nawet drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej, gdyż wszystkie te obiekty infrastruktury są wspólne, a zlikwidowanie ich podczas rozbiórki spowoduje pozbawienie możliwości korzystania z nich pozostałych osób trzecich - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Mimo, że skarga o tym nie wspomina w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy w sprawie orzekał organ - nie podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie - wszczętej na wniosek Gminy Miejskiej K. - w l instancji orzekał Prezydent Miasta K. Kwestie ewentualnego wyłączenia tego organu dostrzeżono i szeroko przeanalizowano w uzasadnieniu decyzji organu l instancji a wnioski wyprowadzone zostały w całości zaakceptowane przez organ odwoławczy. Tak więc orzekające organy stanęły na stanowisku, że fakt iż w sprawa dotyczy Gminy Miejskiej K, nie stanowi podstawy wyłączenia Prezydent Miasta K. od jej rozpoznania. Nie ulega wątpliwości, że poglądy orzecznictwa w tej materii nie są a raczej nie były jednolite. Jak się wydaje zaczyna przeważać pogląd, iż Prezydent Miasta podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy której stroną jest Gmina a której organem jest Prezydent. Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, póz. 1531 ze zm.) prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Z przepisu tego wynika, że jest też ustawowym przedstawicielem strony, a to oznacza, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 przyczyna wyłączenia prezydenta. Mało tego, Prezydent, sprawując funkcje organu miasta, jest także pracownikiem gminy, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 21 listopada 2008 r., o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr. 223 poz.1458). Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia oraz sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki prezydenta (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.). Odmienny pogląd - reprezentowany kiedyś w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny ( zob.np. wyrok z 8.09.2010 r. - II OSK 1351/09, wyrok z dnia 22.06.2010 r. - II OSK 503/10). W tej sytuacji Sąd ograniczył kontrolę sprawy tylko do kwestii właściwości organu i skoro uznał, że Prezydent Miasta K. podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy - winien tenże Prezydent wystąpić do Wojewody o wyznaczenie innego organu do rozpoznania sprawy. Wyznaczony organ, winien rozpatrując sprawę poczynić wszystkie ustalenia faktyczne niezbędne do jej rozstrzygnięcia i wydać orzeczenie zgodne z ustaleniami. W tym stanie rzeczy, skoro dokonana kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organ l instancji naruszają prawo - na podstawie art. art. 145 § 1 pkt. 2 p.o.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 kpa oraz art. 135, 152 oraz 200 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.