II SA/Wa 1766/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Andrzej Góraj (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Kadr MON Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz T. R. kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] marca 2011 r. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: kpa, art. 80 ust. 5a i 5b oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) oraz § 8 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 i § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 08 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), decyzją nr [...] przyznał [...] T. R., w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, tj. w marcu 2011 r., dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wymieniony, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] zwolnił T. R. z dniem [...] marca 2011 r. z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. W związku z przewidywanym zwolnieniem ww. z zawodowej służby wojskowej, Dyrektor Departamentu Kadr MON w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał oficerowi, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informatycznych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, w wysokości proporcjonalnej do okresu jego otrzymywania, tj. w kwocie [...] zł. Dodatek ten był wyższy od obliczonego, w wysokości proporcjonalnej do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego, który to dodatek oficer otrzymywał do przedostatniego miesiąca pełnienia zawodowej służby wojskowej. Od przedmiotowej decyzji T. R. złożył odwołanie do Ministra Obrony Narodowej. Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, wskazał, że zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.), żołnierzom zawodowym przysługuje dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. Organ II instancji wyjaśnił, że w przepisie tym ustanowione zostały dwie zasady otrzymywania przez żołnierzy zawodowych dodatku specjalnego. Pierwsza - zawarta w art. 80 ust. 5a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - stanowi, że żołnierzowi zawodowemu spełniającemu równocześnie warunki do otrzymywania dodatków specjalnych o charakterze stałym z kilku tytułów, przysługuje jeden dodatek specjalny w wyższej stawce miesięcznej. Druga - ustanowiona w art. 80 ust. 5b ww. ustawy - że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Z ww. przepisów wynika, że żołnierz zawodowy nie może otrzymać, w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej, równolegle dodatku specjalnego z kilku tytułów oraz że dodatek ten, w ostatnim miesiącu pełnienia przez tego żołnierza zawodowego służby wojskowej, przysługuje w wysokości proporcjonalnej do okresu jego otrzymywania. Organ odwoławczy podkreślił, że uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym należne żołnierzowi zawodowemu za ostatni miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej stanowi podstawę obliczenia wysokości należności pieniężnych przysługujących żołnierzowi zawodowemu z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz obliczenia wysokości wojskowych świadczeń emerytalno-rentowych. Szczególne warunki służby uprawniające do otrzymywania dodatku specjalnego (§ 4) oraz regułę ustalenia jego wysokości w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej (§ 7, § 8, § 26, § 26a oraz § 27) określono w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 08 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.). W ocenie Ministra, nieuprawnione jest utożsamianie dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych, wypłacanego żołnierzom zawodowym w okresie od dnia 01 lipca 2004 r. do dnia 30 września 2006 r. oraz dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego, wypłacanego od dnia 01 października 2006 r. do dnia 31 marca 2009 r., a także dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego, wypłacanego żołnierzom zawodowym od dnia 01 kwietnia 2009 r. Ostatni z ww. dodatków specjalnych jest nowym dodatkiem niewiążącym się z dodatkiem dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych ani dodatkiem za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w SKW lub SWW. Minister wyjaśnił, że dodatek specjalny za pełnienie służby w SKW lub SWW przysługuje każdemu żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę w tej instytucji, niezależnie do charakteru wykonywanych zadań. Natomiast wypłacany żołnierzom zawodowym od dnia 01 lipca 2004 r. do dnia 31 września 2006 r. dodatek specjalny, przysługiwał żołnierzom zawodowym pełniącym służbę w Wojskowych Służbach Informacyjnych wykonującym czynności operacyjno-rozpoznawcze, a także nadzorującym lub zabezpieczającym wykonywanie tych czynności, a jego maksymalna wysokość wynosiła [...] zł miesięcznie, po 20 latach służby wojskowej w wojskowych służbach specjalnych. Minister podkreślił, że z faktem likwidacji WSI nie wiązało się "przejście" żołnierzy zawodowych do nowych Służb, co oznacza, że w przypadku wymienionych dodatków nie można mówić wyłącznie o zmianie ich nazwy. W przedstawionej sytuacji T. R. otrzymywał dodatek specjalny z trzech różnych tytułów. Organ odwoławczy podniósł, iż w związku z tym, że kwota dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w SKW lub SWW ([...] zł) jest wyższa od kwoty dodatku specjalnego za pełnienie służby w SKW lub SWW ([...] zł), T. R. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznano dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w SKW lub SWW. Minister wyjaśnił, że ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w art. 89 ust. 1 stanowi, że w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej lub dyspozycji żołnierz zawodowy otrzymuje uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia lub jego wysokość. Powyższe oznacza, że uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym żołnierza zawodowego pozostającego w rezerwie kadrowej lub dyspozycji ma być równe z uposażeniem zasadniczym wraz z dodatkami o charakterze stałym jakie otrzymywałby, gdyby nadal pełnił służbę wojskową na stanowisku służbowym, zajmowanym przed przeniesieniem do rezerwy kadrowej lub dyspozycji. Organ odwoławczy podniósł, że realizacja uprawnienia wynikającego z art. 89 ust. 1 ww. ustawy wymagała więc aby uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, jakie otrzymał T. R. w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej i dyspozycji było równe z uposażeniem jakie otrzymywałby gdyby pełnił nadal służbę na stanowisku służbowym. W ocenie Ministra, w okresie pozostawania żołnierza zawodowego w rezerwie kadrowej lub dyspozycji, dopuszczalna jest zmiana wysokości otrzymywanego przez niego uposażenia, poprzez podwyższenie, jak i obniżenie, wysokości poszczególnych składników uposażenia, w taki sposób jak byłoby to możliwe, gdyby żołnierz ten zajmował stanowisko służbowe. W sytuacji T. R., w czasie gdy pozostawał on w dyspozycji nastąpiła zmiana stanu faktycznego (rozpoczęcie pełnienia służby w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej), z którym to stanem faktycznym przepis prawa (art. 80 ust. 5a i ust. 5b ww. ustawy) wiązał określony skutek prawny, w postaci wstrzymania wypłaty niższego dodatku specjalnego za pełnienie służby w SKW lub SWW i przyznanie dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w SKW lub SWW, w kwiecie [...] zł. Pismem z dnia 01 lipca 2011 r. T. R., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji wydanej w I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 80 ust. 4 i 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 26a w zw. z § 5, § 7 ust. 1 pkt 2 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 08 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.) w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu, w świetle stanowiska zaprezentowanego w skarżonej decyzji, sprowadzała się do oceny tego, czy organ, ustalając okres pobierania przez stronę dodatku specjalnego, winien uwzględnić czas jego pobierania w okresie istnienia Wojskowych Służb Informacyjnych. Problematyka ustalania wysokości dodatku m.in. specjalnego, została uregulowana w przepisie art. 80 ust. 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z wyżej powołaną normą prawną, żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (m.in. dodatek specjalny), przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. W świetle przywołanej regulacji, jedyną przesłanką, od której ustawodawca uzależnił wysokość dodatku specjalnego, jest długość okresu, w którym dodatek ten był wypłacany żołnierzowi. Nadto przepis ten w sposób szeroki odsyła do dodatków, o jakich mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 omawianej ustawy, co wskazuje na to, iż intencją ustawodawcy było to, aby brać pod uwagę okoliczność wypłacania każdego dodatku specjalnego. Dodatkowo przypomnieć należy, iż szczegółowe regulacje zasad przyznawania żołnierzom dodatków do uposażenia, zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 08 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1497 ze zm.). Bazując na unormowaniach ww. rozporządzenia, organ nie zaliczył skarżącemu okresu pobierania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych oraz dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego. Stwierdził bowiem, iż omawiane rozporządzenie nie zawiera przepisu, który umożliwiałby takie zaliczenie. W świetle powyższego, w ocenie tutejszego Sądu, stanowisko organu nie jest prawidłowe. Pozostaje bowiem w sprzeczności z systematyką aktów prawnych. Zgodnie z tą systematyką, najwyższą pozycję w hierarchii aktów normatywnych zajmuje Konstytucja, następnie ustawy, a w następnej kolejności rozporządzenia. Od czasów prawa rzymskiego generalną zasadą określającą wzajemne relacje aktów prawnych różnej rangi jest, iż akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori). Oznacza to więc taką sytuację, iż akty prawne niższej rangi muszą pozostawać w zgodzie z aktami prawnymi rangi wyższej i nie mogą wprowadzać regulacji z nimi sprzecznych. Stąd w sytuacji, gdy ustawa wprowadza pewne uprawnienia dla danego podmiotu, brak jest skutecznej możliwości odmowy realizacji tych uprawnień, z powołaniem na zapisy rozporządzenia, a więc aktu niższej rangi. Odnosząc zaś powyższe konkluzje do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ postąpił niewłaściwie bazując jedynie na rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 08 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1497 ze zm.) i nie stosując się do normy art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej, przy określaniu wysokości dodatku specjalnego należnego skarżącemu. Wyżej przedstawione motywy pozostają w zgodzie z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 11 maja 2011 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2/11, gdzie NSA stwierdził, iż: "mając na względzie teść art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jedynym kryterium pozwalającym na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby, jest okres jego otrzymywania. Nie zaliczenie żołnierzom Służb Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego dla potrzeb ustalania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby okresu ostatnio otrzymywanego dodatku (§ 18a rozp.) pozostawałoby w sprzeczności z zasadą określoną w art. 80 ust. 5b, zgodnie z którą, wysokość tego dodatku w ostatnim miesiącu służby, uzależniona jest od okresu jego pobierania". Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "poczynając od dnia 1 kwietnia 2009 r. żołnierz pobierał dodatek specjalny na podstawie dodanego paragrafu 18a rozporządzenia. Zmieniła się więc podstawa prawna, w oparciu o którą przyznawany był dodatek, był to jednak w dalszym ciągu ten sam dodatek specjalny przyznawany za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby, który żołnierz pobierał na podstawie § 18 rozporządzenia. Dla przyznania tego dodatku bez znaczenia pozostawał fakt, czy wiązał się on z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych w Żandarmerii Wojskowej, czy wiązał się z pełnieniem służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego. Wszystkie wymienione bowiem służby charakteryzują się szczególnymi warunkami, uprawniającymi żołnierza do otrzymania dodatku specjalnego ...". Z motywami zawartymi w wyżej powołanym wyroku NSA tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje jak swoje. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby przy określaniu wysokości dodatku specjalnego przyznanego skarżącemu w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, kierować się argumentacją zwartą w niniejszym uzasadnieniu oraz uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2011 r. wydanego w sprawie I OSK 2/11. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 8