II OSK 1440/12

Dnia 20 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. i G.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1627/11 w sprawie ze skargi A.T. i G.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1627/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.T. i G.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 105 i art. 104 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr.80 poz.717 z późn. zm. – zwaną dalej "u.p.z.p.") - umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n.: "Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr A oraz na części działki nr B obr. 79 Podgórze przy ul. P." - prowadzone z wniosku A. i G.T. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. Natomiast teren, na którym planowana jest inwestycja tj. działka nr A oraz na części działki nr B obr. 79 Podgórze przy ul. P., znajduje się na obszarze obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Tyniec -Wschód w Krakowie, zgodnie z Uchwałą Nr CXV/1554/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. (Dziennik Urzędowy Woj. Małopolskiego z dnia 25 listopada 2010 r. Nr 605 poz. 4788). Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. i G.T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w uzasadnieniu ustalenia i wnioski organu I instancji. W związku z zarzutem odwołania dotyczącym przedwczesności umorzenia postępowania wobec zaskarżenia uchwały o planie do sądu administracyjnego zwrócono uwagę, że uchwala opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i po upływie 30 dni od ogłoszenia, stała się - stosownie do art. 29 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p. - obowiązującym aktem prawa miejscowego i dopóki nie zostanie stwierdzona np. nieważność tej uchwały, pozostaje ona w obrocie prawnym, a jej zapisy, jako prawo miejscowe są wiążące dla organów administracji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli A. i G.T. i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającym na jego niezastosowaniu i niezawieszeniu postępowania, mimo istnienia kwestii prejudycjalnej oraz naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 , art. 59 ust. 1, art. 64 u.p.z.p. polegające na zaaprobowaniu umorzenia postępowania, mimo braku przesłanek do tego umorzenia i w oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II Sa/Kr 453/11 toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dot. przedmiotowego planu - co w sposób ewidentny decyduje o wystąpieniu przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto podniesiono, iż z orzecznictwa wynika, że względy celowości przemawiają za zawieszeniem postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2012 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola sądowa nie pozwoliła na uznanie, aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo. Sąd I instancji uznał, iż oba organy trafnie ustaliły, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - postępowanie w sprawie warunków zabudowy - czyni bezprzedmiotowym bowiem ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko wtedy, gdy dla danego terenu nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie natomiast jest bezsporne, że dla terenu objętego wnioskiem taki plan został uchwalony. Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ musi zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd zaznaczył, że przepisy dotyczące zawieszenia postępowania jako tamujące bieg sprawy nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający. Zależność (zwana kwestią wstępną lub prejudycjalną) jednego postępowania od drugiego występuje wtedy kiedy nie można – z uwagi na zagadnienie wstępne o charakterze materialnym – rozstrzygnąć postępowania w kwestii głównej. Inne okoliczności, takie jak np. wskazane przez skarżących - względy celowości nie mogą decydować o obligatoryjności zawieszenia postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że uchwała dotycząca przedmiotowego planu została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 25.10.2010 r. nr 605 poz. 4788, a zgodnie z jej § 28 weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Tak więc prawem obowiązującym stała się z dniem 25 listopada 2010 r. W ocenie Sądu I instancji nie ma żadnej zależności materialnoprawnej miedzy sprawą niniejszą, a postępowaniem jakie toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej przedmiotowego planu (sygn. akt II SA/Kr 453/11). Wobec powyższego Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.T. i G.T. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającym na jego niezastosowaniu i niezawieszeniu postępowania, mimo istnienia kwestii prejudycjalnej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. polegające na zaaprobowaniu umorzenia postępowania, mimo braku przesłanek do tego umorzenia. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż jest ona wywodzona wyłącznie z powodu wadliwej regulacji art. 147 § 2 p.p.s.a., zgodnie z treścią którego nie istnieje prawna możliwość weryfikacji decyzji administracyjnych wydanych w przypadku stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przesłankowo uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie istnieje bowiem "właściwy tryb" w rozumieniu tego przepisu. Sądy administracyjne nie dopuszczają w tym zakresie stwierdzenia nieważności ani wznowienia postępowania. Pozostałe nadzwyczajne tryby zmiany decyzji nie wydają się być rozwiązaniem wobec faktu, iż przesłanką zmiany jest nielegalność aktu prawa powszechnie obowiązującego - aktu prawa miejscowego (w przypadku innych aktów problem w ogóle nie istnieje na skutek wprowadzenia regulacji art. 145a k.p.a.). Podniesiono, iż kwestia ta jest absolutnie podstawowa mimo wyłącznie procesowego charakteru decyzji umarzającej. Zdaniem skarżących kasacyjnie istnieje konieczność utrzymania możliwości powrotu do postępowania, w którym dokonano szeregu czynności, w przypadku stwierdzenia, iż wydanie decyzji nie było niedopuszczalne (wobec wstecznego skutku stwierdzenia nieważności). Bowiem nie jest dopuszczalne, aby ów "powrót" dokonywał się w trybie art. 154 lub 155. Nadto podniesiono, iż w przypadku, gdy trwa postępowanie sądowoadministracyjne, którego celem jest badanie legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinno rozstrzygać się kwestii dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy i należy zawiesić postępowanie. Niedopuszczalności wydania tej decyzji nie da się przyjąć z całą pewnością, albowiem jak wskazano w skardze, ewentualny wyrok stwierdzający nieważność planu powoduje, iż plan ten nie istnieje i nigdy nie istniał. Wobec tego nie istniała przesłanka umorzenia postępowania i organ miał obowiązek ustalić warunki zabudowy (i na tym polega zależność materialno prawna, o której Sąd pisze na str. 5 uzasadnienia). Nadto podniesiono, iż miejscowemu planowi należy przypisać domniemanie legalności do momentu prawomocnego usunięcia z systemu prawnego. Ale ten sam system prawny nie wskazuje jak usunąć skutki owego aktu w przypadku, gdy domniemanie zostanie obalone ze skutkiem wstecznym. W odniesieniu do drugiego zarzutu wskazano, iż przepis art. 105 k.p.a. ma charakter wyłącznie procesowy. A zatem wydanie decyzji umarzającej wobec braku przesłanki materialnej do wydania decyzji merytorycznej stanowi naruszenie przepisów postępowania. Aczkolwiek możliwe jest też przyjęcie, iż chodzi o naruszenia przepisu prawa materialnego art. 59 ust. 1 u.p.z.p. polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyjęciu, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy było niedopuszczalne wobec wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów kasacyjnych. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tego sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną oparto jedynie na podstawie wymienionej w punkcie 2 art. 174 p.p.s.a. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). W pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku argumenty skarżących kasacyjnie dotyczące konstrukcji art. 147 § 2 p.p.s.a, które zmierzają w istocie do wykazania wadliwości tego przepisu prawa. W świetle bowiem art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, którego nieważność stwierdził sąd administracyjny, podlegają, wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Przepis ten nie zawiera zastrzeżenia co do rodzaju rozstrzygnięcia wydanego w indywidualnej sprawie. Podkreślenia wymaga, że przepis ten ma charakter odsyłający do trybów nadzwyczajnych uregulowanych w przepisach k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Skoro zaś uruchomienie tych trybów nie jest uwarunkowane od uprzedniego zakończenia postępowania zwykłego rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, to nie sposób przyjąć, aby takie ograniczenia mógł wprowadzać przepis odsyłający, a w tym do przepisów art. 154 i art. 155 k.p.a. Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie stanowił w tej sprawie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jedynie okoliczność stanu faktycznego sprawy trwale uniemożliwiającą wydanie rozstrzygnięcia co do istoty. Okoliczność ta wyczerpuje przesłankę bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, która zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., stanowi przesłankę do umorzenia postępowania. Zauważyć przy tym należy, że przeszkodą w wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie były tutaj regulacje zawarte w obowiązującym planie, ale sam fakt jego obowiązywania (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Nie można więc przyjąć, że regulacje prawne zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiły podstawę prawną wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim bowiem przypadku wydana byłaby decyzja o ustaleniu lub odmowie ustalenia warunków zabudowy, a nie decyzja o umorzeniu postępowania. Tym samym, prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej przedmiotowego planu nie mogło stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast skutki ewentualnego późniejszego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym konkretnym przypadku nie mogą rozciągać się na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a co za tym idzie stanowić podstawy do formułowania względem tej decyzji zarzutu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przyjęcie odmiennego poglądu pozostawałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych, która jako wyjątek dopuszcza możliwość wzruszenia takich decyzji. W zgodzie zaś z tą właśnie zasadą pozostaje ścisłe interpretowanie przesłanek uruchomienia trybów nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia rozstrzygnięć wydanych w indywidualnych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym zawartych w skardze kasacyjnej zastrzeżeń co do pozbawienia inwestora skutecznej ochrony jego praw wobec wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu znajdującego się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność może stwierdzić sąd administracyjny. Podkreślenia bowiem wymaga, że okoliczność ewentualnego stwierdzenia nieważności tego planu będzie uprawniała inwestora do złożenia ponownego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż nieuprawnione są obawy zawarte w skardze kasacyjnej co do pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który znajduje się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ewentualną nieważność może stwierdzić sąd administracyjny. W tym miejscu wskazać należy, iż co do zasady określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Tym samym od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie naruszył więc przepisów prawa zgadzając się z poglądem organu administracji wyrażonym w treści zaskarżonej decyzji, że w sytuacji, w której w trakcie postępowania administracyjnego Rada Miasta Krakowa uchwaliła plan obejmujący teren, którego dotyczył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co stanowiło przesłankę jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 65/06 (http://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w którym wskazano, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m. in. w przypadku, gdy brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, np. gdy na skutek zmiany stanu prawnego ustaje podstawa prawna do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003r, III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Zatem przesłankę do umorzenia postępowania stanowi bezprzedmiotowość, która zaistniała w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i powstała np. na skutek zdarzeń prawnych. W rozpoznawanej sprawie takim zdarzeniem było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, które w świetle powołanych wyżej przepisów uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie tego wniosku i czyniło postępowanie bezprzedmiotowym niezależnie od faktu, że w momencie wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jego merytoryczne rozpoznanie było możliwe. Wobec powyższego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki skutkujące uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.