IV SA/Wa 1513/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. D., R. L., W. Ł. i A. L. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Rada Gminy N. w dniu [...] czerwca 2011 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. W dniu [...] sierpnia 2011 r., po uprzednim wezwaniu na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) Rady Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa powołaną uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r., M. D., R. i W. małżonkowie L. i A. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę uchwałę zarzucając: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 6 ust.1, art. 9 ust.1 pkt 4, art.10 ust.1 pkt 8, art. 15 ust. 1 pkt10, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, powodujące w myśl art. 28.1 powyższej ustaw nieważność zaskarżonej uchwały wobec braku tytułu prawnego Gminy do działki nr [...], położonej w S., - rażące naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na ewidentny brak celu publicznego co do budowy drogi na zaskarżonych działkach, co naruszyło interes prawny skarżących i w konsekwencji doprowadziło do nieważności zaskarżonej uchwały w myśl art. 28.1 powołanej ustawy, - przekroczenie uprawnień planistycznych Gminy z art. 4.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących, która jest prywatnym lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego zawartego w ustawie o lasach, ustawie Prawo ochrony środowiska i ustawie o ochronie przyrody, - rażące naruszenie prawa budowlanego, w szczególności art. 32 ust. 4, przewidującego wymóg legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością (tytułem prawnym), - naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 16.2., art. 87.1., art. 171.1. Konstytucji RP, polegające na powoływaniu się przez Radę Gminy na akt prawa miejscowego – aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N. w części dotyczącej działki nr [...], który jest w tej części sprzeczny z ustawodawstwem obowiązującym na terenie całego kraju, gdyż Gmina nie posiada tytułu prawnego na przedmiotową działkę, - naruszenie w odniesieniu do działki nr [...] (o ile działka ta przed uwłaszczeniem Gmin w 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa) - procedury stwierdzenia dojścia do komunalizacji z mocy prawa (art. 17 i następne ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach, co pozbawiło Gminę własności powołanej działki, - naruszenie art. 43 w/wym. ustawy poprzez błędne uznanie, że działka nr [...] stanowi mienie Gminy, do czego wymagany jest tytuł prawny, którego Gmina nie posiada. W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy i przytoczono argumenty mające uzasadniać żądanie stwierdzenia nieważności m.in. zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek gruntu nr [...] i [...]. W skardze postawiono również zarzuty uchwale Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] zawierającej stanowisko Rady wobec wezwania skierowanego przez skarżących o usunięcie naruszenia prawa uchwałą w sprawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N., a także postawiono zarzuty uchwale Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru L. w gminie N. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. wniosła o jej oddalenie wskazując na okoliczności mające uzasadniać nietrafność postawionych zarzutów. Skarga na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2002 r. i z dnia [...] lipca 2011 r. wyłączona została do odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2011 r. nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących w sposób rozumiany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), jako nie mający umocowania w obowiązującym prawie. Skoro bowiem skarga złożona została w trybie powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to rolą sądu administracyjnego było w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, ponieważ według tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni od dnia wezwania przez skarżącego Rady Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy (zgodnie z art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Zaskarżona uchwała podjęta została w procedurze określonej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w której według art. 9 ust. 1, 4 i 5, studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym określa się lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, jednakże zawarte w studium ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustawowa okoliczność związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nakazuje przyjąć, iż uchwała w sprawie studium może naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, chociaż oddziaływanie ustaleń studium na wykonywanie prawa własności nieruchomości nie jest bezpośrednie i realne. O ile bowiem samo studium nie oddziaływuje wprost na wykonywanie prawa własności, ponieważ nie może być podstawą jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie planowania przestrzennego – a w konsekwencji nie może być materialnoprawną podstawą odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1999/07), to jednak związanie rady gminy jego ustaleniami przy sporządzaniu planu miejscowego oznacza, iż ustalenia studium muszą być odzwierciedlone w planie miejscowym, który z faktu bycia aktem prawa miejscowego, transponuje ustalenia studium w postać przepisów bezpośrednio kształtujących sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziaływuje na wykonywanie prawa własności w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym. Należy przy tym podkreślić, iż studium – zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - składa się z dwóch zasadniczych części. W pierwszej z nich określa się istniejące uwarunkowania w obszarze objętym studium, natomiast w drugiej części ustala się kierunki i wyznaczniki ustaleń przyszłych planów miejscowych. Ustalenia studium, determinując treść planów miejscowych, stanowią więc w istocie wyznacznik dla ukształtowania treści poszczególnych przepisów prawa miejscowego zawartego w planie miejscowym. Skarżącym nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do działki gruntu nr ew. [...] (co potwierdził M. D. na rozprawie przez Sądem), dlatego zaskarżona uchwała w odniesieniu do tej działki gruntu w żaden sposób nie wpływa na interes prawny skarżących, skoro taki interes prawny wobec tej działki gruntu im nie przysługuje. Natomiast działka gruntu nr ew. [...] stanowi współwłasność skarżących, lecz i wobec tej działki gruntu zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. W żaden bowiem sposób uchwała ta nie kształtuje skarżącym sposobu wykonywania przysługującego im prawa do tej działki. Teren tej działki objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2002 r. i to ten plan, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym determinuje skarżącym dopuszczalny sposób wykonywania przysługującego im prawa współwłasności do działki nr [...]. Zaskarżona uchwała nie ma również znaczenia dla ustaleń planu miejscowego z dnia [...] lipca 2002 r., skoro podjęta została dopiero w dniu [...] czerwca 2011 r. Skarżący nie mogą więc wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego z okoliczności, iż ustalenia zaskarżonej uchwały – w myśl art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego, skoro zaskarżona uchwała nie istniała w dniu [...] lipca 2002 r., w którym uchwalono plan miejscowy obejmujący m.in. działkę gruntu skarżących nr ew. [...]. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących wskutek czego nie została spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do rozpoznania skargi w zakresie pozostałych zarzutów w niej zawartych. Należy jedynie zauważyć, iż zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, co wskazuje na uprawnienie rady gminy do podejmowania uchwały w sprawie studium nie zależnie od tego, czy danej gminie przysługuje do obszaru mającego być objętym studium, jakikolwiek tytuł prawny. Uprawnienie do podjęcia uchwały w sprawie studium jest bowiem wyrazem zwierzchnictwa publicznego organów gminy z zakresu planowania przestrzennego wobec terytorium tej gminy, nie zaś czynnością mającą mieć swoje źródło w przysługiwaniu tytułu prawnorzeczowego do tego terytorium. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.