II SA/Rz 785/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 785/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2011 r. , nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego, zmianie sposobu użytkowania parteru budynku gospodarczego na lokal usługowy (stacja kontroli pojazdów), zmianie sposobu użytkowania piętra budynku gospodarczego na lokal mieszkalny na działce nr ew. [...], położonej w M., przy ulicy [...] , obręb [...], dla W.M. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że opisana wyżej inwestycja, objęta wnioskiem W.M., została zrealizowana i toczy się w stosunku do niej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. Od decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji odwołała się H.S. wskazując, że narusza ona prawo w sposób rażący. Przede wszystkim organ nie uwzględnił przy wydaniu tej decyzji interesów osób trzecich oraz charakteru zabudowy sąsiedniej. Powołując się na istnienie zabudowy usługowo-mieszkaniowej w sąsiedztwie Prezydent Miasta M. nie wziął pod uwagę charakteru tej zabudowy. Wszelkie usługi prowadzone w sąsiedztwie (auto-komis, usługi fryzjerskie, masarnia i sklep mięsny) nie naruszają interesów osób trzecich, podczas gdy działalność prowadzona przez W.M. ma charakter uciążliwy. Na jego działkach znajdują się 3 budynki nielegalnie rozbudowane, nadbudowane i przebudowane. Budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania w latach 1982-1990 był lokalem usługowym, w którym wykonywano usługi wulkanizacji i bieżnikowania opon, a następnie służył jako rozlewnia wód gazowanych. Z pewnością więc nie był budynkiem gospodarczym. Myjnia samochodowa na działce nr 1986/5 została wybudowana nielegalnie, w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla garażu. Zatwierdzenie rozszerzenia działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie usługi polegającej na kontroli pojazdów stanowi akceptację dalszych naruszeń prawa przez W.M. Odwołująca wskazała również, że budynek będący przedmiotem decyzji jest wykorzystywany na cele mieszkalne od 13 lat w sposób nielegalny. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisów warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w szczególności art. 61 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, stwierdzając, że organ I instancji zbadał istnienie przesłanek wymienionym w tym przepisie, tj. ustalił, że w obrębie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa zarówno mieszkaniowa jak i usługowa oraz mieszkalno – usługowa. Cześć zabudowy jednorodzinnej uzupełniona jest przez obiekty o charakterze garażowo – gospodarczym. Zachowana jest zatem kontynuacja funkcji zabudowy. Działka posiada dostęp do drogi publicznej, a inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazano również, że organ I instancji dokonał analizy decyzji pod kątem dyspozycji art. 53 ust. 3 i 4 ustawy. Projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi wojewódzkiej ul. [...]i w zakresie przyległości do terenu inwestycji oraz sporządzony przez uprawnionego architekta W.W. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium przypomniało, że inwestycja została już zrealizowana i w stosunku do niej toczy się postępowanie w zakresie samowoli budowlanej. Warunkiem legalizacji takiej samowoli w trybie art. 48 ust. 2 i art. 49 ustawy Prawo budowlane jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi dokonać oceny czy konkretna samowola nadaje się do legalizacji, a więc przede wszystkim o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz projektu budowlanego ze wszystkimi koniecznymi uzgodnieniami. W zakresie zarzutów naruszenia praw osób trzecich – organ wskazał, że zarzuty te zasadniczo będą rozpatrywane na etapie pozwolenia na budowę, kwestia natomiast nielegalnego prowadzenia myjni była przedmiotem badania przez organ I instancji i brak jest w tym zakresie dowodów. Co do nazewnictwa budynków, to wnioskodawca określa ich charakter i organ jest wnioskiem związany, natomiast organ nadzoru budowlanego badając następnie zgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien brać pod uwagę charakter budynków wskazanych w decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła H.S. wnosząc o ej uchylenie Główny zarzut, jaki formułuje i rozwija w skardze to okoliczność, że wskazana w decyzji istniejąca funkcja budynku jest niezgodna ze stanem faktycznym. Funkcja ta powinna być prawidłowo wskazana, bowiem dokonywana przez Prezydenta analiza powinna mieć do niej odniesienie. Faktyczna funkcja budynku to budynek warsztatowo - mieszkalny, a nie gospodarczy, stąd też powinna zostać pobrana wyższa opłata za legalizację, przewidziana dla budynków mieszkalnych, a nie opłata w wysokości 15.000 zł jak dla budynków gospodarczych. Skarżąca zarzuciła, że w analizie nie znalazła się informacja o prowadzeniu w parterowej części budynku uciążliwej działalności usługowej: remont silników, wyważanie kół, wymiana opon samochodowych, sprzedaż akcesoriów samochodowych. Zdaniem skarżącej stwierdzenie, że zachowana została kontynuacja funkcji zabudowy, bowiem w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalna garażowa i usługowa jest niezgodne ze stanem zabudowy analizowanego terenu, ponieważ w sąsiedztwie samowoli nie ma żadnego zakładu usługowego o takiej funkcji ani o tak uciążliwej działalności. W jej ocenie wśród gęstej zabudowy mieszkalnej nie można sytuować w sposób legalny tak uciążliwej działalności jak warsztat naprawy samochodów (wymiana opon, wyważanie kół, odkurzanie samochodów).Skarżącą zwróciła się o niedopuszczenie do zalegalizowania kolejnej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy decyzja (postanowienie) dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. Zaskarżonej decyzji nie można przypisać tego rodzaju uchybień, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717, ze zm.). Art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyrażonej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w świetle regulacji zawartej w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 ustawy oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że tak jak przyjęły organy, spełnione zostały materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zawartej we wniosku W.M. W szczególności podkreślić należy, że teren inwestycji leży w obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma też obowiązku opracowania takiego planu (wynikającego z przepisów odrębnych). Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów (art. 60 ust. 4 ustawy). W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 , a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do decyzji I instancji. W obszarze analizowanym występują trzy funkcje zabudowy – mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa i mieszkalno-usługowa. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się budynki usługowe, co jest zgodne z funkcją przedmiotowej inwestycji. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej , teren inwestycji i budynek jest wyposażony w niezbędną infrastrukturę techniczną, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nie jest terenem zamkniętym, górniczym ani narażonym na osuwanie ani też objętym ochroną i nie był przeznaczony na realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy). Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie wydana została w wyniku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w następstwie samowolnej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego i użytkowania go jako budynku mieszkalnego oraz usługowego, bez uzyskania uprzednio: decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowo - mieszkalny. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma więc charakter następczy w stosunku do zaistniałego stanu, co jest konsekwencją zastosowania w niniejszej sprawie procedury legalizacyjnej przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego. Punktem wyjścia do określenia funkcji budynku jest więc moment sprzed dokonania samowolnej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz przystąpienia do użytkowania tego budynku niezgodnie z przeznaczeniem. Nawiązując do zarzutów skargi stwierdzić wypadnie, że sporny budynek był pierwotnie, przed popełnioną samowolą budowlaną, budynkiem gospodarczym i w ten sposób została określona jego funkcja w zaskarżonej decyzji. Wynika ona z jego stanu prawnego i znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy akcie notarialnym z dnia [...] października 1997 r. - umowie sprzedaży W. M. działki nr [...] - zabudowanej domem mieszkalnym oraz trzema budynkami gospodarczymi. Nie sposób podzielić także zarzutu skarżącej dotyczącego braku zachowania kontynuacji funkcji zabudowy w odniesieniu do spornej inwestycji. Skarżąca wskazała, że w obrębie "tej samowoli" nie ma żadnego zakładu usługowego o takiej funkcji ani też o tak uciążliwej działalności, jak zakład naprawy samochodów W.M. Jest to de facto zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Celem tej zasady pozostaje zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, a jej wykładnia systemowa (ochrona prawa własności, zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy) oraz celowościowa (ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy powstającej tam, gdzie nie ma planu miejscowego) prowadzą do wniosku, że należy w sposób szeroki interpretować zarówno pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że celem wskazanej powyżej regulacji jest zapobieganie powstaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z istniejącą zabudową oraz obciążenie inwestora obowiązkiem dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych tej zabudowy, która już istnieje. W orzecznictwie podkreśla się, że przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06, lex nr 394807, wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 295/09, lex nr 553444, wyrok WSA w Poznaniu 25 listopada 2011r., sygn. akt IV SA/Po 716/10, CBOIS). Skoro zatem faktyczne przeznaczenie budynku W.M. jest zgodne z funkcją zabudowy w obszarze analizowanym, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi – brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, ze zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.