II OSK 1269/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 785/11 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [..] maja 2011 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [..] maja 2011 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Mielca z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego, zmianie sposobu użytkowania parteru budynku gospodarczego na lokal usługowy (stacja kontroli pojazdów), zmianie sposobu użytkowania piętra budynku gospodarczego na lokal mieszkalny na działce nr ew. [..], położonej w M., przy ulicy [..], obręb [..], dla W.M.. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że opisana wyżej inwestycja, objęta wnioskiem W.M., została zrealizowana i toczy się w stosunku do niej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Mielcu. Od decyzji Prezydenta Miasta Mielca z dnia [..] kwietnia 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji odwołała się H.S. wskazując, że narusza ona prawo w sposób rażący. Przede wszystkim organ nie uwzględnił przy wydaniu tej decyzji interesów osób trzecich oraz charakteru zabudowy sąsiedniej. Powołując się na istnienie zabudowy usługowo-mieszkaniowej w sąsiedztwie Prezydent Miasta Mielca nie wziął pod uwagę charakteru tej zabudowy. Wszelkie usługi prowadzone w sąsiedztwie (auto-komis, usługi fryzjerskie, masarnia i sklep mięsny) nie naruszają interesów osób trzecich, podczas gdy działalność prowadzona przez W.M. ma charakter uciążliwy. Na jego działkach znajdują się 3 budynki nielegalnie rozbudowane, nadbudowane i przebudowane. Budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania w latach 1982-1990 był lokalem usługowym, w którym wykonywano usługi wulkanizacji i bieżnikowania opon, a następnie służył jako rozlewnia wód gazowanych. Z pewnością więc nie był budynkiem gospodarczym. Myjnia samochodowa na działce nr [..] została wybudowana nielegalnie, w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla garażu. Zatwierdzenie rozszerzenia działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie usługi polegającej na kontroli pojazdów stanowi akceptację dalszych naruszeń prawa przez W.M.. Decyzją z dnia [..] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisów warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w szczególności art. 61 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), stwierdzając, że organ I instancji zbadał istnienie przesłanek wymienionym w tym przepisie, tj. ustalił, że w obrębie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa zarówno mieszkaniowa jak i usługowa oraz mieszkalno – usługowa. Część zabudowy jednorodzinnej uzupełniona jest przez obiekty o charakterze garażowo – gospodarczym. Zachowana jest zatem kontynuacja funkcji zabudowy. Działka posiada dostęp do drogi publicznej, a inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazano również, że organ I instancji dokonał analizy decyzji pod kątem dyspozycji art. 53 ust. 3 i 4 ustawy. Projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi wojewódzkiej ul. [..] w zakresie przyległości do terenu inwestycji oraz sporządzony przez uprawnionego architekta W.W. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium przypomniało, że inwestycja została już zrealizowana i w stosunku do niej toczy się postępowanie w zakresie samowoli budowlanej. Warunkiem legalizacji takiej samowoli w trybie art. 48 ust. 2 i art. 49 ustawy Prawo budowlane jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi dokonać oceny czy konkretna samowola nadaje się do legalizacji, a więc przede wszystkim o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz projektu budowlanego ze wszystkimi koniecznymi uzgodnieniami. W zakresie zarzutów naruszenia praw osób trzecich – organ wskazał, że zarzuty te zasadniczo będą rozpatrywane na etapie pozwolenia na budowę, kwestia natomiast nielegalnego prowadzenia myjni była przedmiotem badania przez organ I instancji i brak jest w tym zakresie dowodów. Co do nazewnictwa budynków, to wnioskodawca określa ich charakter i organ jest wnioskiem związany, natomiast organ nadzoru budowlanego badając następnie zgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien brać pod uwagę charakter budynków wskazanych w decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła H.S. wnosząc o jej uchylenie. Główny zarzut skargi dotyczy okoliczności, że wskazana w decyzji istniejąca funkcja budynku jest niezgodna ze stanem faktycznym. Funkcja ta powinna być prawidłowo wskazana, bowiem dokonywana przez Prezydenta analiza powinna mieć do niej odniesienie. Faktyczna funkcja budynku to budynek warsztatowo - mieszkalny, a nie gospodarczy, stąd też powinna zostać pobrana wyższa opłata za legalizację, przewidziana dla budynków mieszkalnych, a nie opłata w wysokości 15.000 zł jak dla budynków gospodarczych. Skarżąca zarzuciła, że w analizie nie znalazła się informacja o prowadzeniu w parterowej części budynku uciążliwej działalności usługowej: remont silników, wyważanie kół, wymiana opon samochodowych, sprzedaż akcesoriów samochodowych. Zdaniem skarżącej stwierdzenie, że zachowana została kontynuacja funkcji zabudowy, bowiem w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalna garażowa i usługowa jest niezgodne ze stanem zabudowy analizowanego terenu, ponieważ w sąsiedztwie samowoli budowlanej nie ma żadnego zakładu usługowego o takiej funkcji ani o tak uciążliwej działalności. W jej ocenie wśród gęstej zabudowy mieszkalnej nie można sytuować w sposób legalny tak uciążliwej działalności jak warsztat naprawy samochodów (wymiana opon, wyważanie kół, odkurzanie samochodów). Skarżąca zwróciła się o niedopuszczenie do zalegalizowania kolejnej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wywodził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy musi opierać się na wyrażonej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że tak jak przyjęły organy, spełnione zostały materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zawartej we wniosku W.M.. Teren inwestycji leży w obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma też obowiązku opracowania takiego planu (wynikającego z przepisów odrębnych). Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów (art. 60 ust. 4 ustawy). W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500, a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do decyzji I instancji. Sąd I instancji podkreślił, że w obszarze analizowanym występują trzy funkcje zabudowy – mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa i mieszkalno-usługowa. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się budynki usługowe, co jest zgodne z funkcją przedmiotowej inwestycji. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji i budynek jest wyposażony w niezbędną infrastrukturę techniczną. Nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nie jest terenem zamkniętym, górniczym ani narażonym na osuwanie, ani też objętym ochroną i nie był przeznaczony na realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie wydana została w wyniku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w następstwie samowolnej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego i użytkowania go jako budynku mieszkalnego oraz usługowego, bez uzyskania uprzednio: decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowo - mieszkalny. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma więc charakter następczy w stosunku do zaistniałego stanu, co jest konsekwencją zastosowania w niniejszej sprawie procedury legalizacyjnej przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego. Punktem wyjścia do określenia funkcji budynku jest więc moment sprzed dokonania samowolnej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz przystąpienia do użytkowania tego budynku niezgodnie z przeznaczeniem. Nawiązując do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że sporny budynek był pierwotnie, przed popełnioną samowolą budowlaną, budynkiem gospodarczym i w ten sposób została określona jego funkcja w zaskarżonej decyzji. Wynika ona z jego stanu prawnego i znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy akcie notarialnym z dnia [..] października 1997 r. - umowie sprzedaży W.M. działki nr [..] - zabudowanej domem mieszkalnym oraz trzema budynkami gospodarczymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego braku zachowania kontynuacji funkcji zabudowy w odniesieniu do spornej inwestycji. Skarżąca wskazała, że w obrębie "tej samowoli" nie ma żadnego zakładu usługowego o takiej funkcji ani też o tak uciążliwej działalności, jak zakład naprawy samochodów W.M.. Jest to de facto zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Celem tej zasady pozostaje zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, a jej wykładnia systemowa (ochrona prawa własności, zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy) oraz celowościowa (ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy powstającej tam, gdzie nie ma planu miejscowego) prowadzą do wniosku, że należy w sposób szeroki interpretować zarówno pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że celem wskazanej powyżej regulacji jest zapobieganie powstaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z istniejącą zabudową oraz obciążenie inwestora obowiązkiem dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych tej zabudowy, która już istnieje. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Skoro zatem faktyczne przeznaczenie budynku W.M. jest zgodne z funkcją zabudowy w obszarze analizowanym, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi – to w ocenie Sądu I instancji - brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła H.S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Mielca z dnia [..] kwietnia 2011 r. ustalająca warunki zabudowy została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez prawnych podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy przepisy cytowanej ustawy stanowią, by przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a wyniki tej analizy stanowią załącznik do decyzji I instancji; - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 59 ust. 1 i art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwą wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy w wyniku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w następstwie samowoli rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego i użytkowania go jako budynku mieszkalnego i usługowego przez uzyskanie uprzednio decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowo – mieszkalny, a zatem wydanie decyzji ma charakter następczy w stosunku do zaistniałego stanu, zaś punktem wyjścia do określenia funkcji budynku jest więc moment dokonania samowoli rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz przystąpienia do użytkowania tego budynku niezgodnie z przeznaczeniem, a w momencie dokonania samowoli rozbudowy, nadbudowy, przebudowy przedmiotowego budynku miał on przeznaczenie o charakterze usługowym, a nie gospodarczym, jak zostaje utwierdzane przez organ obu instancji, co więcej w obrocie prawnym istnieją orzeczenia regulujące stan prawny przedmiotowego budynku, w których jest on określany jako budynek warsztatowo – mieszkalny. W obrocie prawnym nie może funkcjonować kilka aktów administracyjnych odnoszących się do tego samego budynku odmiennie określających jego funkcje, tym samym stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie z wnioskami skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że dokonując zakupu tego budynku W.M. zobowiązał się do dokonania jego rozbiórki. Natomiast budynek został samowolnie przebudowany i rozbudowany, a od 15 kwietnia 1998 r. prowadzona jest w nim uciążliwa działalność gospodarcza. Zdaniem kasatora decyzje i wyroki z lat 2003 – 2005 świadczą o tym, że w obrocie prawnym funkcjonowała nazwa tego budynku, jako warsztatowo – mieszkalny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjna należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pierwszy z zarzutów skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu dnia [..] maja 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść pożądanego przez jej autora skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił bowiem skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu. Sąd ten nie dopatrzył się żadnych uchybień prawa materialnego ani przepisów postępowania, które nakazywałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zarzut skargi kasacyjnej jest więc o tyle nie zrozumiały, iż Sąd I instancji nie stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy nietrafnego przyjęcia - zdaniem kasatora - że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana w toku postępowania legalizacyjnego oraz odnosi się do nieprawidłowego ustalenia charakteru budynku, gdyż zdaniem skarżącej miał on przeznaczenie usługowe, a nie gospodarcze. Należy zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle powiązana z ustawą prawo budowlane. Oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można więc stosowania jednej z tych ustaw oddzielić od drugiej. W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Należy odróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku planu miejscowego - dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), od trybu, dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu budowlanego już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Z mającego, w tym ostatnim przypadku, zastosowanie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wynika, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak również warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki dotyczą obiektu budowlanego będącego w budowie, jak również wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. z planem miejscowym, albo z generalnym porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że rozważania te odnoszą się do sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej niezbędna jest dla legalizacji "samowoli budowlanej", wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Podzielić należy zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w toku postępowania legalizacyjnego, a więc ma charakter następczy do zaistniałego stanu, punktem wyjścia do określenia funkcji budynku jest moment sprzed dokonania samowoli rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz przystąpienia do użytkowania tego budynku niezgodnie z przeznaczeniem. Powyższa rozważania przesądzają o bezzasadności zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.