II SA/Gl 642/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu [...] r., oraz [...]r., pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. ustalili, że na działce nr "1" położonej przy ul. [...] w Z. usytuowane jest pomieszczenie magazynowe do składowania płyt pilśniowych o wymiarach [...]m x [...]m i wysokości ok. [...]m wykonane w konstrukcji stalowej, ściany osłonowe z blachy trapezowej ocynkowanej. Na wykonanie przedmiotowego obiektu nie przedłożono wymaganych prawem budowlanym dokumentów. Pełnomocnik [...] "A" Sp. z o.o. w C. do protokołu oględzin oświadczył, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w [...]r. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]r., na Inwestora został nałożony obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy wymaganych prawem dokumentów, a to zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu zagospodarowania działki lub terenu, 4 egzemplarzy projektu wraz z uzgodnieniami i oceną techniczną, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia [...]r. Spółka "A" zwróciła się o przedłużenie terminu do złożenia ww. dokumentów. W związku z tym, że obiekt znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej strona jest bowiem zmuszona uzyskać dodatkowe uzgodnienia i opinie. Organ na pismo to nie udzielił odpowiedzi (dalsza korespondencja w sprawie dotyczyła aktu własności działki, który to dokument strona przedłożyła). Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał [...] "A" Sp. z o.o. wykonanie rozbiórki pomieszczenia magazynowego o wymiarach [...]m x [...]m i wysokości ok. [...]m usytuowanego na działce nr "1" przy ul. [...] w Z.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że strona nie dopełniła obowiązku przedłożenia dokumentów, nałożonego na nią postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]. Ww. decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej wydana została na podstawie art. 48 ust. 4 i art. 52 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosła działająca przez fachowego pełnomocnika radcę prawnego A. P. Spółka "A" wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wnosząc o jego uchylenie i wydanie decyzji legalizacyjnej bądź o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia istoty rozpoznawanej sprawy w zakresie możliwości uzyskania decyzji legalizującej samowolę budowlaną; art. 48 w zw. z art. 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o rozbiórce przez skarżącego pomieszczenia magazynowego bez zastosowania instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno -budowlanych w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki podniósł, że PINB w Z. wydając zaskarżoną decyzję, nie rozpoznał istoty sprawy poprzez wyjaśnienie wszelkich okoliczności mających znaczenie dla wydania przedmiotowej decyzji, przez co naruszył art. 7 k.p.a. Organ przede wszystkim nie wskazał, czy konieczną jest decyzja o rozbiórce przy założeniu zastosowania wynikającej z przepisu art. 9 prawa budowlanego, instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Celem przepisów pozwalających na legalizację samowoli budowlanej jest możliwość pozostawienia w użytkowaniu samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, jeśli ich konstrukcja i umiejscowienie nie naruszają prawa. Organ w żadnym miejscu decyzji nie wskazał, czy pomimo braku wymaganych dokumentów obiekt spełnia wymogi techniczno –budowlane, a co za tym idzie może być dalej użytkowany. Jak wskazał dalej pełnomocnik Spółki postępowanie legalizacyjne służy ocenie, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany wykonany został zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1957/08, nie ma podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi w zależności od tego, na jakim etapie ta ocena następuje. Obiekt budowlany może być zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi lub naruszać te przepisy zarówno wtedy, gdy jest jeszcze w fazie projektu jak też wówczas, gdy został już zrealizowany. Nie ma więc przeszkód do dokonywania, na etapie postępowania legalizacyjnego, oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w powiązaniu z możliwością uzyskania zgody na odstępstwo od tych przepisów. Przesłanką uzyskania zgody na odstępstwo jest wyłącznie istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego wyrażenie takiej zgody. Istnienie tej przesłanki nie jest uzależnione od terminu złożenia wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo. Przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo nie przestaną istnieć tylko dlatego, że budynek został wybudowany samowolnie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, że ocena postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji oraz wydanego na zakończenie tego postępowania rozstrzygnięcia, pozwala stwierdzić, iż tryb przyjęty do rozpoznania sprawy przez PINB w Z., tj. art. 48 Prawa budowlanego, był prawidłowy. Przepis ten przewiduje bowiem tryb postępowania w sprawach samowolnej realizacji obiektów lub ich części, na których wykonanie niezbędne jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Jako że realizacja spornego obiektu nie mieści się w enumeratywnym wyliczeniu wyłączeń spod rygoru uzyskania pozwolenia na budowę, zawartego w art. 29 Prawa budowlanego, należy przyjąć, że inwestycja ta wymagała pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt prowadzenia tejże inwestycji z pominięciem uzyskania stosownego pozwolenia, organ powiatowy przyjął prawidłowy tryb postępowania w celu likwidacji zaistniałej samowoli. W pierwszej kolejności PINB w Z. wdrożył tryb legalizacyjny, określony w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a dopiero w sytuacji, w której Spółka nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków, organ zastosował instytucję przewidzianą w art. 48 ust. 4 w zw. z 1 Prawa budowlanego i nakazał rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu. Podkreślenia wymaga w tym miejscu fakt, że z treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tej normie prawnej, organ nadzoru budowlanego nie tylko może, ale jest wręcz zobligowany wydać decyzję w oparciu o ust. 1 omawianego przepisu. Nie ma tu zatem możliwości zadziałania w formie uznania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał w tej mierze, że z akt sprawy wynika, iż Spółka w wyznaczonym w postanowieniu z dnia [...]r. terminie nie wywiązała się z nałożonych tym postanowieniem obowiązków. Organ powiatowy czekał z wydaniem decyzji rozbiórkowej nieomal trzy miesiące od upływu terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...]r., gdyż decyzja rozbiórkowa wydana została dopiero w dniu [...]r., a doręczona Skarżącej w dniu [...]r. Takie działanie organu powiatowego należy ocenić jako przychylne wobec Skarżącej, która nie dość, że nie wywiązała się nawet w późniejszym terminie z nałożonych nań obowiązków, to w dodatku nie wykazała w żaden sposób, że chociażby podjęła jakąkolwiek próbę ich spełnienia. Niemniej jednak [...]WINB w K. zauważył, że całkowicie bez rozpoznania pozostał wniosek Spółki z dnia [...]r. dotyczący prolongaty terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...]r. Co więcej, organ nie tylko nie rozpoznał tego wniosku, a w ogóle nie odpowiedział na przywołane wyżej pismo strony. W świetle rygoryzmu prawnego związanego z nakazami zawartymi w zaskarżonej decyzji takie postępowanie organu powiatowego było niedopuszczalne, gdyż mogło zrodzić u zobowiązanego domniemanie wyrażenia zgody na prolongatę terminu. Uchybienie to w ocenie organu odwoławczego ma na tyle istotny ciężar gatunkowy, że pomimo prawidłowości pozostałych czynności wyjaśniających, podjętych przez organ, a także wydania co do zasady słusznego rozstrzygnięcia, znajdującego oparcie w obowiązujących przepisach prawnych, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazana nieprawidłowość mogła bowiem mieć istotny wpływ na treść orzeczenia. Organ odwoławczy wskazał nadto, że w mocy nadal pozostaje postanowienie z dnia [...]r., nakazujące Spółce przedłożenie określonych dokumentów. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ powiatowy w pierwszej kolejności powinien dokonać kwalifikacji prawnej wniosku Spółki z dnia [...]r. (tj. ustalić, czy jest to wniosek o przywrócenie terminu, wniosek o zmianę treści postanowienia dowodowego, czy też czy pismo to ma w zamiarze Skarżącej jeszcze inny charakter), a następnie ustosunkować się do tego wniosku. Przy rozpatrywaniu poruszonej tu kwestii i dokonywaniu oceny, czy należy przedłużyć termin do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z [...]r. organ powiatowy powinien mieć w szczególności na uwadze stosunek Spółki do nałożonych obowiązków, oraz ewentualne informacje o podjęciu chociażby starań w celu spełnienia tych obowiązków. Ponadto organ musi zważyć również, że nadmierne przedłużanie terminu określonego postanowieniem opartym o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego mogłoby prowadzić w istocie do czasowej legalizacji samowoli budowlanej, co jest nie do pogodzenia z państwowym porządkiem prawnym i zasadami panującymi w państwie prawa. Pismem z dnia [...]r. reprezentowana przez r. pr. A. P. [...] "A" Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W skardze, identycznie jak w uczyniono to odwołaniu w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucono wydanej przez [...]WINB decyzji naruszenie art. 7 i 80 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2-5 w zw. z art. 9 Prawa Budowlanego przytaczając in extenso rozwinięcie zarzutów tych sformułowane uprzednio w odwołaniu. Także w uzasadnieniu pełnomocnik strony podniósł, cytując in extenso passusy odwołania, tę samą sformułowaną uprzednio argumentację. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, a tym samym skarga nie może zostać uwzględniona. Wskazać w pierwszej kolejności trzeba, iż w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania odwołania wydaje kończącą postępowanie w sprawie decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, iż organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować zatem należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wybór takiego właśnie wyniku rozpoznania odwołania nie zależy od swobody uznaniowej organu. Możliwość ta, stosownie do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a., ma bowiem zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, niepubl.) i naruszyło tym samym zagwarantowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. W konsekwencji, dokonując wykładni a contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie było dopuszczalne. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać zatem należy, że jeśli organ odwoławczy rozpoznając przekazaną mu wskutek wniesienia przez stronę odwołania sprawę stwierdzi, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego strona złożyła wniosek formalny, który nie został przez organ rozpatrzony, to nie może rozpatrzyć go we własnym zakresie i musi uchylić decyzje organu pierwszej instancji celem rozpoznania wniosku strony i dopiero wówczas wydania aktu rozstrzygającego sprawę co do istoty. Rozpoznanie bowiem wniosku takiego przez organ drugoinstancyjny naruszałoby opisaną wyżej zasadę dwuinstancyjności. Okoliczności takie wystąpiły w przedmiotowej sprawie, kiedy to w trakcie rozpoznawania przedłożonych mu akt [...]WINB w K. stwierdził, że pismem z dnia [...]r. Skarżąca złożyła wniosek o prolongatę wyznaczonego jej postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] terminu do złożenia dokumentów umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, a wniosek ten w sposób formalny nie został przez organ rozpoznany, albowiem organ nie udzielił stronie żadnej odpowiedzi. Dokonując w tej mierze z punktu widzenia formalnego oceny zaskarżonej decyzji nie można zarzucić jej naruszenia prawa choć jednocześnie zauważyć należy, że wprawdzie organ I instancji istotnie nie udzielił odpowiedzi na wniosek strony to jednak de facto prolongaty tej udzielił albowiem decyzję orzekającą w sprawie co do istoty wydał dopiero po upływie kolejnych 3 miesięcy, w dniu [...]r., a w czasie tym strona nadal nie przedłożyła żądanych dokumentów. W konsekwencji organ II instancji uznając, iż wniosek strony rozpatrzony nie został ocenił okoliczności sprawy na korzyść strony skarżącej. Nietrafnym jest natomiast, nie posiadające oparcia w przepisach twierdzenie strony skarżącej, że rozpoznając wniesione doń odwołanie organ II instancji mógł był rozważyć kwestię ewentualnej legalizacji obiektu, w tym szczegółowe zagadnienia związane z uzyskaniem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Kwestie te nie były bowiem przedmiotem rozważań organu I instancji, a tym samym ich rozstrzygnięcie we własnym zakresie przez organ odwoławczy rażąco naruszałoby wskazaną wyżej zasadę dwuinstancyjności. Notabene, to właśnie skarżąca Spółka uniemożliwiła dalsze prowadzenie przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego. Wskazać bowiem w tej mierze należy, że w myśl art. 48 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy (wówczas dalszy tok postępowania przebiega odmiennie). W konsekwencji rozpoznający sprawę organ w pierwszej kolejności zbadać winien powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu. W przypadku gdy w ocenie organu nie jest wykluczona możliwość legalizacji obiektu i postanowieniem nałożył on na inwestora przedłożenie wyliczonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów, ich przedłożenie w wyznaczonym terminie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (oraz w przypadku gdy budowa nie została zakończona także wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych). Z mocy natomiast art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych nań wskazanym wyżej postanowieniem, organ zobligowany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki. Podkreślenia wymaga nadto, że skorzystanie z możliwości legalizacji poprzez m.in. wykonanie nałożonych przez organ czynności, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, nie jest obowiązkiem inwestora, a jedynie swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z przywileju tego inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 842/07. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.