II OSK 1957/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 80/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suwałkach na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Prokuratora Rejonowego w Suwałkach. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 80/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suwałkach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. (znak: [...]) w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy. Nadto, w pkt 2 wyroku sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 13 kwietnia 2007 r. M. A. K. zgłosił Staroście Suwalskiemu zamiar wykonania budynku gospodarczego o powierzchni całkowitej 23,2 m2 na działce o powierzchni 2200 m2 nr geod. 33/1 w miejscowości K., gm. W.. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta Suwalski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. (nr [...]) wniósł sprzeciw w sprawie tego zgłoszenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż działka objęta inwestycją zlokalizowana jest na terenie Suwalskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują przepisy Rozporządzenia nr 25/03 Wojewody Podlaskiego z dnia 6 listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2003 r., nr 117, poz. 2162) oraz Rozporządzenia nr 4/06 Wojewody Podlaskiego z dnia 31 sierpnia 2006r. w sprawie Suwalskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2006 r., nr 221, poz. 2157). Zgodnie z treścią § 31 ust. l pkt 4 powołanego rozporządzenia z dnia 6 listopada 2003 r. na terenie Parku realizacja nowej kolonijnej zabudowy zagrodowej możliwa jest wyłącznie dla gospodarstw o powierzchni powyżej 10 ha użytków rolnych, których grunty położone są terenie Parku i jego strefy ochronnej. Natomiast realizacja nowej zabudowy turystycznej, usługowej, ogrodniczej oraz zagrodowej dla gospodarstw o powierzchniach mniejszych możliwa jest w granicach zwartej zabudowy wsi, uwidocznionych na mapie w skali 1:25000. W związku z tym, iż działka objęta zgłoszeniem ma powierzchnię 2200 m2 i położona jest poza terenem zwartej zabudowy wsi, realizacja na niej zgłaszanej inwestycji nie jest – zdaniem organu – możliwa, tym bardziej, że negatywnie zaopiniowała ją również Dyrekcja Suwalskiego Parku Krajobrazowego. Z decyzją Starosty Suwalskiego nie zgodził się inwestor M. A. K. i wniósł odwołanie do Wojewody Podlaskiego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. l ustawy z dnia 6 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody poprzez stosowanie zakazów niewymienionych w ustawie oraz przepisu art. 30 ust. 2 prawa budowlanego przez wniesienie sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia. Końcowo oświadczył, że rozpoczął roboty budowlane zmierzające do budowy zgłaszanego budynku gospodarczego. Wojewoda Podlaski rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił w całości decyzję Starosty Suwalskiego i umorzył postępowanie toczące się przed tym organem. Zdaniem organu odwoławczego, zarzut skarżącego dotyczący wniesienia przez Starostę Suwalskiego sprzeciwu po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zasługuje w pełni na uwzględnienie, albowiem termin ten jest przewidziany do załatwienia sprawy i doręczenia decyzji, a nie tylko do wydania decyzji. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że zgłoszenie inwestora wpłynęło do organu w dniu 13 kwietnia 2007 r., decyzję wnoszącą sprzeciw organ wydał w dniu [...] maja 2007 r., ale doręczył ją dopiero w dniu 22 maja 2007 r., tak więc pięć dni po upływie terminu, o którym mowa w powołanym przepisie. Termin do wniesienia sprzeciwu upłynął zatem bezskutecznie, a inwestor od następnego dnia po upływie tego terminu uprawniony był z mocy samego prawa do rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. W ocenie Wojewody Podlaskiego, jeżeli organ do końca 30-dniowego terminu nie doręczy sprzeciwu to traci z tą chwilą kompetencje do działania w sprawie. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym. Końcowo organ odwoławczy uznał, iż prowadzenie postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia było bezprzedmiotowe, dlatego też decyzja Starosty Suwalskiego podlegała uchyleniu, a prowadzone przez ten organ postępowanie – umorzeniu. Prokurator Rejonowy w Suwałkach w dniu 20.12.2007 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na opisaną powyżej decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...].06.2007 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia planowanej inwestycji w terminie 30 dni, a tym samym milcząco zgodził się ze zgłoszonym zamiarem wykonania budynku. Prawidłowa zaś analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku przeciwnego, tj. ustalenia, że sprzeciw został wniesiony w terminie. Zdaniem Prokuratora zaskarżona decyzja nie znajduje prawnego uzasadnienia, co potwierdza lektura aktów normatywnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu do wyroku z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt II OSK 445/06). W orzeczeniu tym jednoznacznie przesądzono, że terminem zgłoszenia sprzeciwu nie jest data doręczenia decyzji stronie, albowiem takiego wymogu przepis art. 30 ust. 5 prawa budowlanego nie przewiduje, ale data nadania decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, stosownie do treści art. 57 § 5 k.p.a. Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby doprowadzić do nadużyć ze strony inwestorów. W przedmiotowej sprawie M. A. K. musiał bowiem przypuszczać, że Starosta Suwalski zgłosi sprzeciw od jego zamierzeń inwestycyjnych z uwagi na negatywną opinię Dyrektora Suwalskiego Parku Krajobrazowego z dnia 28 marca 2007 r. Nie bez znaczenia pozostaje, zdaniem Prokuratora Rejonowego również fakt, że wszyscy zainteresowani w niniejszym postępowaniu odebrali decyzję Starosty Suwalskiego przed upływem 30 dni za wyjątkiem inwestora, który odebrał ją dopiero w dniu 22 maja 2007 r. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego Prokuratora, prowadzą do wniosku, że termin 30 dni, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego został zachowany przez organ wnoszący sprzeciw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Zajmując natomiast stanowisko wobec zarzutów dotyczących interpretacji przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wyjaśnił, iż wywód skarżącego oparty jest o jednostkowy wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., który nota bene dotyczył sprawy rozstrzyganej w oparciu o inne przepisy prawa budowlanego, niż te, które miały zastosowanie w mniejszej sprawie. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, iż podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie kierował się przede wszystkim celowościowym rozumieniem przepisu regulującego kwestie uproszczonych zezwoleń budowlanych, które to rozumienie prezentowane jest również szeroko przez orzecznictwo sądowe (m.in. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r. II OSK 956/05). Zdaniem organu, analizowany termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do wydania decyzji, dlatego też wnioskodawca, jeżeli po upływie 30 dni od złożenia zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do rozpoczęcia robót budowlanych, nie otrzyma decyzji o sprzeciwie organu, ma prawo przyjmować, że może rozpocząć roboty wskazane w zgłoszeniu. Wojewoda Podlaski podkreślił również, że organ administracji nie ma wpływu na to, kiedy adresat (inwestor) odbierze przesyłkę, ale wnosząc sprzeciw powinien przewidywać możliwość wystąpienia sytuacji wskazanej w art. 44 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 80/08 uchylił opisaną wyżej decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. (znak: [...]) Na wstępie sąd I instancji podkreślił, że wniesiona przez prokuratora skarga jest dopuszczalna i została złożona w terminie. Badając zaś wniesioną skargę pod względem merytorycznym sąd I instancji uznał, iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a spór dotyczy sposobu obliczania terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), a w konsekwencji spór ten sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy sprzeciw Starosty Suwalskiego wniesiony został w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 cytowanej ustawy do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Oznacza to, że jeżeli organ do końca 30-dniowego terminu nie wniesie sprzeciwu lub nie wyda postanowienia w przedmiocie uzupełnienia braków zgłoszenia, traci z tą chwilą kompetencję do działania w sprawie. Termin, o którym mowa w cytowanym przepisie jest terminem prawa materialnego, do którego zachowania zobowiązany jest organ, a bieg tego terminu liczony jest od dnia doręczenia zawiadomienia organowi. Odnosząc się do samego sposobu obliczania terminu zgłoszenia sprzeciwu, Sąd nie podzielił w tym zakresie stanowiska Wojewody Podlaskiego, że datą "wniesienia sprzeciwu" jest data doręczenia decyzji stronie. Ustawodawca w żadnym fragmencie analizowanego przepisu nie uzależnia bowiem skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia (ogłoszenia), ale od jego zgłoszenia. W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, dostrzega się, iż sformułowanie zawarte w przepisie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego "wnosi sprzeciw", nie jest tożsame z pojęciem "wydania" decyzji o sprzeciwie ani z jej doręczeniem. Sąd I instancji podkreślił, iż użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie terminu "wniesienie" nie jest odosobnione, gdyż został on użyty także w art. 30 ust. 2 i 6, a nadto w art. 71 ust. 3, 4 i 5 tej ustawy. Zakładając, zatem racjonalność działania ustawodawcy, nie można nie dostrzegać, że w sytuacji, gdy uznaje on za pożądane i doniosłe pod względem prawnym związanie skutków wydanego przez organ aktu z jego doręczeniem stronie, wówczas wskazuje to w sposób czytelny, jak ma to miejsce w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdzie obok wniesienia sprzeciwu mowa jest równocześnie o doręczeniu zgłoszenia, jak i w analogicznie brzmiącym przepisie art. 54 tej ustawy, a ponadto w art. 50 ust. 4, stanowiącym, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od jego doręczenia. W związku z tym sąd I instancji przyjął, że "wniesienie" sprzeciwu należy rozpatrywać w oderwaniu od doręczenia decyzji w przedmiocie sprzeciwu. W tym zakresie wojewódzki sąd administracyjny powołał się na wyrok: NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, Lex nr 319177, wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06, Lex nr 341353. A. Gliniecki "Prawo budowlane", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 167-170). W konkluzji sąd I instancji podkreślił, iż przy ustalaniu daty wniesienia sprzeciwu w odniesieniu do decyzji o sprzeciwie przesłanej pocztą, należy brać pod uwagę datę nadania tej decyzji w urzędzie pocztowym. Obowiązują w tym zakresie zasady dotyczące obliczania terminów określone w przepisie art. 57 § 5 k.p.a., w myśl których termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (urzędzie pocztowym). Tym samym przyjąć należy, iż trzydziestodniowy termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. Taki sposób obliczania terminu pozwala na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuża ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpływa na przedłużanie procesu inwestycyjnego, co jest zresztą podstawowym celem, dla którego wprowadzono w ogóle możliwość dokonywania zgłoszenia w sytuacjach ustawą przewidzianą (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06). Analogiczny sposób interpretacji powyższego przepisu przedstawiono w cytowanym powyżej wyroku NSA z dnia 13 marca 2007 r. (II OSK 445/06), gdzie wyraźnie wskazano, iż ustawodawca nie uzależnia skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia (ogłoszenia), ale od jego zgłoszenia. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy podkreślono, iż termin trzydziestodniowy do wniesienia sprzeciwu został przez Starostę Suwalskiego zachowany. Jak wynika z akt sprawy, zgłoszenie w przedmiocie wykonania robót budowlanych wpłynęło do organu w dniu 13 kwietnia 2007 r., termin do wniesienia sprzeciwu upływał zatem w dniu 14 maja 2007 r. Decyzja Starosty Suwalskiego z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] zawierająca sprzeciw została złożona w polskiej placówce pocztowej w dniu 9 maja 2007 r., a zatem sprzeciw został zgłoszony w ustawowym terminie, określonym w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. K. oraz M. A. K., zaskarżając wyrok ten w całości. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, tj.: 1) naruszeniu przepisów postępowania, określonym jako naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 27.06.2007 r., co jest niezgodne z zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli, podczas gdy skarżący wznieśli budynki po uprawomocnieniu się zaskarżonej decyzji. 2) naruszeniu prawa materialnego mającego wpływ na treść wyroku, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, polegające na uznaniu, że termin 30 dni liczy się od dnia złożenia decyzji organu w urzędzie pocztowym, podczas gdy, zdaniem pełnomocnika jest to termin do zawiadomienia zainteresowanego o decyzji jaką podjął organ, a więc w terminie tym mieścić się powinno doręczenie decyzji stronie. Tak określając podstawy skargi kasacyjnej, skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, zaś w przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego – o uchylenie pkt 2 wyroku i umorzenie postępowania w tej części. Uzasadniając skargę kasacyjną zarzucili, że sąd I instancji nie uwzględnił zasady równości stron w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżących zasada ta oznacza, że interesant urzędu musi mieć pełna jasność w kwestii obowiązujących terminów do składania wniosków i otrzymywania odpowiedzi na wnioski. Skarżący podkreślili, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego liczy się od dnia doręczenia zgłoszenia do urzędu, zaś wg zasady analogia legis domniemywać należy, że również urząd dotrzyma terminu 30-dniowego doręczając sprzeciw stronie. Podkreślili, że art. 30 ust. 5 prawa budowlanego nie zaleca stosowania dotrzymania terminów zgodnie z zasadami k.p.a. Dodatkowo w skardze kasacyjnej podano, że słuszne są te poglądy judykatury, które mówią, że 30-dniowy termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem do załatwienia sprawy, czyli w tym terminie decyzja organu musi być już znana zgłaszającemu wniosek. Nadto, powołując się na wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 197/05 skarżący wskazali, że do terminów dotyczących budowy nie można stosować bezpośrednio przepisów k.p.a., zaś przy wykładni przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgłaszający wniosek czekać może nawet kilka tygodni lub miesięcy. Nadmieniali, że ustawodawca nie nakłada na zgłaszającego wniosek obowiązku dowiadywania się czy organ złożył sprzeciw czy ze sprzeciwu nie korzysta. Organ profesjonalny, do którego składa się zgłoszenie posiada odpowiednią wiedzę i środki by w 30 dniowym terminie nie tylko odnieść się do meritum zgłoszenia ale także doręczyć decyzję wnioskodawcy. Uzależnienie skuteczności decyzji od złożenia jej w urzędzie pocztowym przerzuca odpowiedzialność i bezprawnie przedłuża 30-dniowy termin, który z założenia swego nie może być przedłużany czynnościami administracyjnymi. Nie tylko nie daje to interesantowi pewności obrotu prawnego ale także czyni realizację zgłoszenia zdarzeniem przyszłym i niepewnym, uzależnionym od urzędów i instytucji innych niż organ budowlany. Odnośnie zaś pkt l zgłoszonych zarzutów kasacyjnych, skarżący wskazywali, że sąd I instancji zawarł rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku nie zważając w jakim stanie faktycznym osądza sprawę. Dla skarżących ostateczną była decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz następujące po niej 30 dni, po których upływie rozpoczęli realizację zgłoszonej inwestycji i ją ukończyli. Nie mogli przewidzieć, że w dniu 20 grudnia 2007 r., kiedy inwestycja była już całkowicie zrealizowana, Prokurator Rejonowy wniesie skargę do sądu administracyjnego. Wstrzymanie budowy, zdaniem skarżących było niemożliwe, gdyż budynek był już ukończony. Naruszona została zasada słusznego interesu obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W związku z tym, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego możliwa jest po przesądzeniu, czy postępowanie sądu było obarczone wadami proceduralnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie rozważyć należało, co następuje: Nie jest usprawiedliwiona wskazywana przez skarżących podstawa kasacyjna, określana jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a mianowicie art. 7 k.p.a. Istnienie tej podstawy wiązane było przez skarżących z bezzasadnym – zdaniem skargi kasacyjnej – wstrzymaniem przez sąd I instancji wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy skarżący wznieśli już sporne budynki. Podstawa kasacyjna bowiem przewidziana przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczna tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie przepisów postępowania o ile przy tym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanym przypadku brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania aby powyższe przesłanki zostały spełnione. Sąd I instancji orzekając przy tym w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie stosował przepisów k.p.a., lecz rozstrzygnięcie w tym zakresie oparł na treści przepisu art. 152 p.p.s.a. Natomiast wskazana w skardze, określona przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawa kasacyjna jest usprawiedliwiona. Zastosowany przez sąd I instancji przepis art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) przewiduje, że w przypadku zamiaru wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, zgłoszenie to winno być dokonane przed terminem zamierzonego rozpoczęcia tych robót. Do ich wykonywania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Regulacja ta przewiduje zatem, że właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Oznacza to z kolei, że organ ten sprawę sprzeciwu załatwia w drodze decyzji, która jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, uzewnętrzniającym oświadczenie woli tego organu. To zaś zakomunikowanie oświadczenia woli właściwego organu następuje poprzez doręczenie decyzji stronie. Przewiduje to przepis art. 109 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzję doręcza się stronie na piśmie. Z kolei art. 110 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Powyższe regulacje nie zezwalają zatem na przyjęcie, że wydanie decyzji, tzn. sporządzenie jej i podpisanie czy też nadanie jej w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest równoznaczne z wprowadzeniem jej do obrotu prawnego stanowiąc skuteczne uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej. Do uzyskania takiego skutku konieczne jest nadto doręczenie decyzji stronie. Należy w związku z tym uznać, że sprzeciw o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) jest skutecznie wniesiony, jeżeli właściwy organ wydaną w tym przedmiocie decyzję doręczy stronie w terminie określonym w tym przepisie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15.10.2008 r. II GPS 4/2008 (ONSA/WSA 2009/1/poz. 1), podjętej na tle przepisu art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. nr 123 z 2002 r., poz. 1058 z późn. zm.) przewidującego podobną konstrukcję prawną do określonej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Poglądy wyrażone w uzasadnieniu tej uchwały należy w pełni podzielić. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżony wyrok narusza przepis prawa materialnego (art. 37 ust. 5 Prawa budowlanego) poprzez błędną jego wykładnię. W świetle powyższych uwag nie można bowiem przyjmować, że sprzeciw przewidziany cytowanym przepisem art. 37 ust. 5 Prawa budowlanego jest skutecznie wniesiony jeżeli decyzja obejmująca sprzeciw została nadana w terminie przewidzianym w tym przepisie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, stosownie do przepisu art. 57 § 5 k.p.a. Z powyższych względów, wobec uznania, że nie ma w sprawie naruszeń przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zaistniało jedynie naruszenie prawa materialnego, należało w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok sądu I instancji i oddalić skargę.