II SA/Bk 80/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. i art. 82 ust.3 ustawy Prawo budowlane, uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2007r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego parterowego na działce o powierzchni 2200m2 nr geod. [...] położonej w miejscowość K., gm. W. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Pismem z dnia 13 kwietnia 2007r. M. A. K. zgłosił Staroście S. zamiar wykonania budynku gospodarczego o powierzchni całkowitej 23,2 m2 na działce o powierzchni 2200m2 nr geod. [...] w miejscowości K., gm. W. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta S. decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż działka objęta inwestycją zlokalizowana jest na terenie S. Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują przepisy Rozporządzenia nr 25/03 Wojewody P. z dnia [...] listopada 2003r. (Dz.Urz. Woj. P. z 2003r., nr 117, poz. 2162) oraz Rozporządzenia nr 4/06 Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2006r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. P. z 2006r., nr 221, poz. 2157). Zgodnie z treścią §31 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia z dnia 6 listopada 2003r. na terenie Parku realizacja nowej kolonijnej zabudowy zagrodowej możliwa jest wyłącznie dla gospodarstw o powierzchni powyżej 10 ha użytków rolnych, których grunty położone są terenie Parku i jego strefy ochronnej. Natomiast realizacja nowej zabudowy turystycznej, usługowej, ogrodniczej oraz zagrodowej dla gospodarstw o powierzchniach mniejszych możliwa jest w granicach zwartej zabudowy wsi, uwidocznionych na mapie w skali 1:25000. W związku z tym, iż działka objęta zgłoszeniem ma powierzchnię 2200 m2 i położona jest poza terenem zwartej zabudowy wsi, realizacja na niej zgłaszanej inwestycji nie jest – zdaniem organu - możliwa, tym bardziej, że negatywnie zaopiniowała ją również Dyrekcja S. Parku Krajobrazowego. Z decyzją Starosty S. nie zgodził się inwestor M. A. K. i wniósł odwołanie do Wojewody P. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody poprzez stosowanie zakazów niewymienionych w ustawie oraz przepisu art. 30 ust.2 prawa budowlanego przez wniesienie sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia. Końcowo oświadczył, że rozpoczął roboty budowlane zmierzające do budowy zgłaszanego budynku gospodarczego. Wojewoda P. rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. uchylił w całości decyzję Starosty S. i umorzył postępowanie toczące się przed tym organem. Zdaniem organu odwoławczego, zarzut skarżącego dotyczący wniesienia przez Starostę S. sprzeciwu po upływie terminu określonego w art. 30 ust.5 Prawa budowlanego zasługuje w pełni na uwzględnienie, albowiem termin ten jest przewidziany do załatwienia sprawy i doręczenia decyzji, a nie tylko do wydania decyzji. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że zgłoszenie inwestora wpłynęło do organu w dniu 13 kwietnia 2007r., decyzję wnoszącą sprzeciw organ wydał w dniu [...] maja 2007r., ale doręczył ją dopiero w dniu 22 maja 2007r., tak więc pięć dni po upływie terminu, o którym mowa w powołanym przepisie. Termin do wniesienia sprzeciwu upłynął, zatem bezskutecznie, a zgłaszający od następnego dnia po upływie tego terminu uprawniony był z mocy samego prawa do rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. W ocenie Wojewody P., jeżeli organ do końca 30-dniowego terminu nie doręczy zgłaszającemu sprzeciwu to traci z tą chwilą kompetencje do działania w sprawie. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym. Końcowo organ odwoławczy uznał, iż prowadzenie postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia było bezprzedmiotowe, dlatego też decyzja Starosty S. podlegała uchyleniu, a prowadzone przez ten organ postępowanie – umorzeniu. Pismem z dnia 20 grudnia 2007r. Prokuratur Rejonowy w S. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Wojewody P. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia planowanej inwestycji w terminie 30 dni, a tym samym milcząco zgodził się ze skutkami, w sytuacji gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego w kontekście najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi do wniosku przeciwnego, tj. ustalenia, że sprzeciw został wniesiony w terminie. Zdaniem Prokuratora zaskarżona decyzja nie znajduje prawnego uzasadnienia, co potwierdza lektura aktów normatywnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu do wyroku z dnia 13 marca 2007r. (sygn. akt II OSK 445/06). W orzeczeniu tym jednoznacznie przesądzono, że terminem zgłoszenia sprzeciwu nie jest data doręczenia decyzji stronie, albowiem takiego wymogu na organ przepis art. 30 ust.5 prawa budowlanego nie nakłada, ale data nadania decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, stosownie do treści art. 57 §5 k.p.a. Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby doprowadzić do nadużyć ze strony inwestorów. W przedmiotowej sprawie M. A. K. musiał, bowiem przypuszczać, że Starosta S. zgłosi sprzeciw od jego zamierzeń inwestycyjnych z uwagi na negatywną opinię Dyrektora S. Parku Krajobrazowego z dnia [...] marca 2007r. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że wszyscy zainteresowani w niniejszym postępowaniu odebrali decyzję Starosty S. przed upływem 30 dni za wyjątkiem inwestora, który odebrał ją dopiero w dniu 22 maja 2007r. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego Prokuratora, prowadzą do wniosku, że termin 30 dni, o którym mowa w art. 30 ust.5 Prawa budowlanego został przez organ wnoszący sprzeciw zachowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów dotyczących interpretacji przepisu art. 30 ust.5 Prawa budowlanego wyjaśnił, iż wywód skarżącego oparty jest o jednostkowy wyrok NSA z dnia 13 marca 2007r., który nota bene dotyczył sprawy rozstrzyganej w oparciu o inne przepisy prawa budowlanego, niż te, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, iż podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie kierował się przede wszystkim celowościowym rozumieniem przepisu regulującego kwestie uproszczonych zezwoleń budowlanych, które to rozumienie prezentowane jest również szeroko przez orzecznictwo sądowe (m.in. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006r. II OSK 956/05). Zdaniem organu, analizowany termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do wydania decyzji, dlatego też wnioskodawca, jeżeli po upływie 30 dni od złożenia zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do rozpoczęcia robót budowlanych, nie otrzyma decyzji o sprzeciwie organu ma prawo przyjmować, że może rozpocząć wskazane w zgłoszeniu - roboty. Końcowo wyjaśniono, iż organ nie ma wpływu na to, kiedy adresat (inwestor) odbierze przesyłkę, ale organ wnoszący sprzeciw powinien przewidywać możliwość wystąpienia sytuacji wskazanej w art. 44 §1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Merytoryczne rozpoznanie sprawy Sąd poprzedza wyjaśnieniem, iż wywiedziona przez prokuratora skarga jest dopuszczalna i została wniesiona w terminie. Prokurator nie brał, bowiem udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody P., a tym samym mógł skutecznie wywieść skargę bez wyczerpywania środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i w terminie przewidzianym w art. 53 §3 p.p.s.a. (vide: uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006r., sygn. OPS 6/05, ONSA i WSA 2006/3/68). Badając skargę pod względem merytorycznym należy stwierdzić, iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a spór dotyczy sposobu obliczania terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w konsekwencji rozstrzygnięcia, czy sprzeciw Starosty S. wniesiony został w terminie. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 cytowanej ustawy do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Oznacza to, że jeżeli organ do końca 30-dniowego terminu nie wniesie sprzeciwu lub nie wyda postanowienia w przedmiocie uzupełnienia braków zgłoszenia, traci z tą chwilą kompetencję do działania w sprawie. Termin, o którym mowa w cytowanym przepisie jest terminem prawa materialnego, do którego zachowania zobowiązany jest organ, a jego bieg liczony jest od dnia doręczenia zawiadomienia organowi. Odnosząc się do samego sposobu obliczania terminu zgłoszenia sprzeciwu, Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska Wojewody P., że datą "wniesienia sprzeciwu" jest data doręczenia decyzji stronie. Ustawodawca w żadnym fragmencie analizowanego przepisu nie uzależnia, bowiem skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia (ogłoszenia), ale od jego zgłoszenia. W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, które orzekający Skład w pełni aprobuje, dostrzega się, iż sformułowanie zawarte w przepisie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego "wnosi sprzeciw", nie jest tożsame z pojęciem "wydania" decyzji o sprzeciwie ani z jej doręczeniem. Podkreślić należy, iż użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie terminu "wniesienie" nie jest odosobnione, gdyż został on użyty także w art. 30 ust. 2 i 6, a nadto w art. 71 ust. 3, 4 i 5 tej ustawy. Zakładając, zatem racjonalność działania ustawodawcy, nie można nie dostrzegać, że w sytuacji, gdy uznaje on za pożądane i doniosłe pod względem prawnym związanie skutków wydanego przez organ aktu z jego doręczeniem stronie, wówczas wskazuje to w sposób czytelny, jak ma to miejsce w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdzie obok wniesienia sprzeciwu mowa jest równocześnie o doręczeniu zgłoszenia, jak i w analogicznie brzmiącym przepisie art. 54 tej ustawy, a ponadto w art. 50 ust. 4, stanowiącym, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od jego doręczenia. W związku z tym przyjąć należy, iż pojęcie "wniesienia" sprzeciwu należy rozpatrywać w oderwaniu od doręczenia decyzji w przedmiocie sprzeciwu (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 79/06, Lex nr 319177, wyrok NSA z dnia 13 marca 2007r., sygn. akt II OSK 445/06, Lex nr 341353. A. Gliniecki "Prawo budowlane", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 167-170). W orzeczeniach tych podkreśla się, że ustawodawca połączył sprzeciw organu z czynnością "wniesienia" (art. 30 ust. 5) albo "zgłoszenia" (art. 54 ust. 1), pomiędzy którymi zachodzi tożsamość, natomiast zgłoszenie dokonywane przez stronę z czynnością "doręczenia", co oznacza, że czynność przypisana każdemu z podmiotów ma zostać dopełniona w określony sposób. O ile dla zgłoszenia przez stronę nie jest wystarczające tylko wniesienie, ale musi to nastąpić poprzez doręczenie organowi tegoż zgłoszenia, to nie można oczekiwać, iż "wniesienie" sprzeciwu przez organ nastąpi z datą jego doręczenia inwestorowi, gdyż takiego wymogu ustawodawca nie nakłada, zwłaszcza, że w praktyce występuje rozbieżność pomiędzy datą wydania decyzji i datą jej doręczenia. W konkluzji należy zatem uznać, iż przy ustalaniu daty wniesienia sprzeciwu w odniesieniu do decyzji o sprzeciwie przesłanej pocztą, należy brać pod uwagę datę nadania tej decyzji w urzędzie pocztowym. Obowiązują w tym zakresie zasady dotyczące obliczania terminów określone w przepisie art. 57 § 5 k.p.a., w myśl których termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie decyzja wnosząca sprzeciw, zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (urzędzie pocztowym). Tym samym przyjąć należy, iż trzydziestodniowy termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. Taki sposób obliczania terminu pozwala na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuża ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ, a tym samym nie wpływa na przedłużanie procesu inwestycyjnego, co jest zresztą podstawowym celem, dla którego wprowadzono w ogóle możliwość dokonywania zgłoszenia w sytuacjach ustawą przewidzianą (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 79/06). Analogiczny sposób interpretacji powyższego przepisu przedstawiono w cytowanym powyżej wyroku NSA z dnia 13 marca 2007r. (II OSK 445/06), gdzie wyraźnie wskazano, iż ustawodawca nie uzależnia skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia (ogłoszenia), ale od jego zgłoszenia. Akceptując powyższe poglądy Sąd w składzie obecnym stanął na stanowisku, iż trzydziestodniowy termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja wnosząca sprzeciw zostanie nadana w urzędzie pocztowym. Nadmienić przy tym należy, iż prezentowane stanowisko znajduje odzwierciedlenie również w poprzednich orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 20.03.2008r., II SA/Bk 817/07 oraz z dnia 23.03.2006r., II SA/Bk 623/05). Tym samym nie można zgodzić się z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż termin do wniesienia sprzeciwu nie został w niniejszej sprawie dochowany z tego względu, że decyzja wyrażająca tenże sprzeciw została doręczona po upływem 30 dni od chwili dokonania zgłoszenia. Za błędne należy również uznać twierdzenie Wojewody P., jakoby wykładnia celowościowa, tj. przyspieszenie i uproszczenie procesu inwestycyjnego przemawiała za przyjęciem, iż sprzeciw wniesiony przez organ musi być doręczony wnioskodawcy najpóźniej trzydziestego dnia od dnia zgłoszenia. Przyjęcie takiego rozumienia skutkowałoby tym, że termin określony dla organu przez ustawodawcę byłby znacznie skrócony w przypadku doręczenia zastępczego albo w razie konieczności awizowania przesyłki. W konsekwencji powodowałoby niemożliwość precyzyjnego wyznaczenia ram czasowych, w których organ mógłby podejmować przewidziany prawem środek zapobiegający realizacji inwestycji objętych - pomimo dokonanego przez inwestora zgłoszenia - obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym stworzono by niepewność szans pełnej realizacji przez organ obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, obligującego organ w wymienionych tam przypadkach do wniesienia sprzeciwu, gdyż zachowanie terminu uzależnione byłoby od okoliczności niemożliwych do przewidzenia i niezależnych od organu, tj. od szybkości działania jednostek świadczących usługi pocztowe albo starań strony mających na celu opóźnienie odbioru korespondencji (wyrok WSA w Opolu z dnia 24 czerwca 2008r., II SA/Op 151/08, niepublik.). Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż termin trzydziestodniowy do wniesienia sprzeciwu został przez Starostę S. zachowany. Jak wynika z akt sprawy, że zgłoszenie w przedmiocie wykonania robót budowlanych wpłynęło do organu w dniu 13 kwietnia 2007r., termin do wniesienia sprzeciwu upływał zatem w dniu 14 maja 2007r. Decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] zawierająca sprzeciw została złożona w polskiej placówce pocztowej w dniu 9 maja 2007r., a zatem sprzeciw został zgłoszony w ustawowym terminie, określonym w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższą argumentację oraz przedstawione rozważania prawne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).