II SA/Sz 1227/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I. J. K., E. K., K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] Nr [...] nakazującej I.J. rozbiórkę budynku socjalno-gospodarczego wybudowanego na terenie działki nr [...] znajdującej się przy ul. [...] w [...], bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z uwagi na wniosek I.J. E.K. i K.K. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] wobec zaistnienia przesłanek wynikających z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Argumentując swoje stanowisko w sprawie wnioskodawczynie podniosły, że nakaz rozbiórki stał się bezprzedmiotowy z uwagi na jego trwałą niewykonalność na skutek zmiany okoliczności stanu faktycznego, które zaszły po jego wydaniu. W tym względzie wyjaśniły, że działka nr [...] na której posadowiony został budynek, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, nie istnieje na skutek dokonania decyzją z dnia [...] podziału tejże działki na dwie działki o numerach [...]. Ponadto wskazały, że decyzja z [...] r. zawiera niewłaściwe oznaczenie miejsca położenia nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany tj. ul. [...] w [...], gdy tymczasem zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona jest przy ul. [...], zaś obecnie z uwagi na podział działki przy ul. [...]. W ocenie wnioskodawczyń za wygaśnięciem decyzji przemawia również interes stron i interes społeczny. Wykonanie bowiem przedmiotowego nakazu rozbiórki spowoduje naruszenie prawa własności należącego do K.K. i E.K. (ww. są użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości), gdyż nakaz rozbiórki nie uwzględnia legalnego stanu obiektu istniejącego przed podjęciem robót budowlanych przez I.K.. Ponadto wnioskodawczynie odrębnym pismem wniosły o przeprowadzenie dowodu z ich przesłuchania na okoliczność, że I.K. nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...] działka [...] obręb [...], co potwierdziłoby brak faktycznych i prawnych możliwości wykonania decyzji PINB w [...] z dnia [...]. Dalej organ budowlany wyjaśnił, że przesłanką wygaszenia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialno-prawnego nawiązanego na jej podstawie. Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że bezprzedmiotowość nakazu rozbiórki z dnia [...] miałaby miejsce wówczas, gdyby okazało się, że określony w niej obowiązek jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Wobec tego wskazany przez wnioskodawczynie fakt podziału nieruchomości, nie skutkuje bezprzedmiotowością nakazu rozbiórki. Zdaniem organu powiatowego okoliczność, że inwestor (osoba, która dopuściła się samowoli budowlanej), nie posiada obecnie jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża już ani inwestora ani aktualnych właścicielek nieruchomości. W takim przypadku, także w stosunku do aktualnych właścicielek nieruchomości może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ponadto nie można również przyjąć, że postępowania egzekucyjnego nie można prowadzić w stosunku do inwestora tylko dlatego, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, jeżeli nadal jest zarządcą obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, wskazując, że I.J. jest obecnie dzierżawcą działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek. W tych okolicznościach wniosek z dnia [...] o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron przedmiotowego postępowania na okoliczność tego, że I.J. nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...], działka nr [...], jest bezzasadny (co wskazano postanowieniem z dnia [...]), ponieważ w zebranym materiale dowodowym brak jest dowodu zaprzeczającego jakoby w chwili obecnej było inaczej. PINB w [...] wyraził również pogląd, że skoro swoim działaniem I.J. złamała powszechnie obowiązujące normy administracyjno-prawne czego skutkiem było wydanie nakazu rozbiórki, zatem nie znajduje uzasadnienia stanowisko, iż decyzja z [...] nie leży w interesie społecznym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły I.J., E.K. i K.K., zarzucając naruszenie: - art. 162 § 1 pkt 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie przez organ powiatowy, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...], - art. 29 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, póz. 1954 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie przez organ powiatowy, że na podstawie ww. decyzji można prawidłowo oznaczyć w tytule egzekucyjnym zgodnie z wymogami określonymi w art. 27 § 1 pkt 3 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązek podlegający wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (tj. zgodny z nakazem z tejże decyzji), choć nie ma podstaw ku temu w przedmiotowym postępowaniu, bowiem zaszły zmiany w stanie faktycznym, - art. 59 § 1 pkt 3 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie przez organ powiatowy, że obowiązek określony w nakazie rozbiórki jest nadal prawidłowo oznaczony i możliwa jest jego egzekucja pomimo innego obecnie stanu faktycznego, - art. 59 § 1 pkt 5 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie przez organ powiatowy, że można przeprowadzić egzekucję obowiązku zawartego w decyzji z dnia [...], choć obowiązek niepieniężny nałożony na zobowiązaną I.J. okazał się niewykonalny i niewykonalność ma charakter trwały (co powoduje niemożność wyegzekwowania obowiązków wynikających z tej decyzji), - art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego w zakresie dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, choć zobowiązana wnosiła dowody na okoliczność nieistnienia obowiązku oraz niemożliwości jego wykonania, w szczególności na skutek nieprzeprowadzenia wnioskowanego przez strony dowodu z ich przesłuchania, który miał w sprawie istotne znaczenie, - art. 11 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 18 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewskazanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia oraz lakonicznego uzasadnienia decyzji nie odnoszącego się do wniosków strony. W odwołaniu przytoczono tożsamą argumentację co do wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dodatkowo wskazując, że I.J. nie ma możliwości podjęcia jakichkolwiek prac na terenie dawnej działki nr [...], albowiem działka nr [...], której dotyczy decyzja z dnia [...], jak również powstała z niej działka nr [...] nie znajdowały się w dniu wydania decyzji jak i obecnie w jej posiadaniu. Prawo do dysponowania nieruchomością należy do jej córek E i K. K., które są użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a zatem i właścicielami budynków znajdujących się na niej. Zatem wykonanie przez adresata nakazu rozbiórki, wiązałoby się z popełnieniem deliktu prawa cywilnego, który naraziłby I.J. na odpowiedzialność odszkodowawczą wobec córek. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego podniósł, że bezprzedmiotowość, jako przesłanka wygaszenia decyzji, powinna wynikać z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno-prawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę lub na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. W sprawie, której przedmiotem jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego istnieje materialno-prawny stosunek administracyjny pomiędzy organem, który podjął to orzeczenie, a adresatem tej decyzji albo jego następcami prawnymi, dopóki istnieje obiekt budowlany objęty tym nakazem. Zatem wyzbycie się prawa własności obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki przez sprawcę samowoli budowlanej, czy podział działki, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany nie powoduje, że nakaz ten staje się bezprzedmiotowy. Powyższe zdarzenia powodują zmiany w stanie prawnym tego obiektu, lecz zmiany te nie pociągają za sobą ustania powstałego administracyjno-materialnego stosunku prawnego, gdyż wszystkie podstawowe jego elementy nadal są zachowane, tj. podmiot i przedmiot. W tej sytuacji adresatem obowiązku staje się następca prawny sprawcy samowoli budowlanej, a przedmiotem jest obiekt, którego lokalizacja nie uległa zmianie, nastąpiło bowiem tylko wydzielenie nowej działki z tej, na której usytuowany jest obiekt budowlany, w związku z czym, na mocy odrębnych przepisów prawa, zmieniła się także nazwa - numer - działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek, przy czym zmiana numeru działki ma jedynie charakter porządkowy. W ocenie organu, skoro wykonanie decyzji z dnia [...] było i jest technicznie możliwe, a decyzja nie jest bezprzedmiotowa, zatem bezzasadne jest badanie pozostałych przesłanek wygaszenia ww. decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, organ wyjaśnił, że są one bezprzedmiotowe, albowiem ustawa ta nie stawiła podstawy orzekania. Odnosząc się do rozbieżności w oznaczeniu tzw. numerem policyjnym nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek jak i kwestii władania przez I.K. nieruchomością organ odwoławczy wskazał, iż sąd administracyjny badał te kwestie w związku ze skargą na decyzję wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki nie znajdując podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. I.K., E.K. i K.K. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, zaskarżyły je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie : - art. 10 w zw. z art. 140 oraz art. 136 Kpa polegającego na zaniechaniu przez organ II instancji zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego wskutek czego skarżące nie przedłożyły wniosków dowodowych na okoliczność tytułu prawnego do nieruchomości, objętej nakazem rozbiórki, - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 162 § 1 pkt 1, art. 7, 11, 77, 107 § 3 Kpa oraz art. 29 § 1 i § 2, 59 § 1 pkt 3 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wobec błędnego przyjęcia, iż nie zachodzą przesłanki wygaśnięcia decyzji z [...]r. Ponadto strony podniosły, iż w sprawie zaistniały przesłanki nieważności wynikające : - z art. 156 § 1 pkt 6 Kpa w zw. z art. 288 § 1 Kk, gdyż wykonanie nakazu rozbiórki przez adresata decyzji spowoduje czyn zagrożony karą tj. przestępstwa polegającego na zniszczeniu mienia należącego do właścicieli nieruchomości, - z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa wobec rozpoznania odwołania tylko I.J., w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione wspólnie przez nią oraz jej córki. Skarżące ponowiły argumenty zawarte w odwołaniu wskazując, iż w ich ocenie decyzja zobowiązująca do rozbiórki obiektu budowlanego jest trwale niewykonalna ze względów przedmiotowych (podział działki nr 65, wadliwe oznaczenie położenia nieruchomości) jak i podmiotowych (brak po stronie adresata decyzji tytułu prawnego do nieruchomości). Podniesiono, że nakaz rozbiórki skierowano do osoby, która nie może ze względu prawnych jak i faktycznych tego nakazu wykonać, przy czym w sprawie nie mamy do czynienia z następstwem prawnym pomiędzy adresatem decyzji a użytkownikami wieczystymi działki. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Skarżące tj. I.J., E.K. i K.K. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] o nakazie rozbiórki wobec zaistnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przesłanki wygaszenia decyzji wynikają czasami z przepisów szczególnych, jednak art. 162 § 1 pkt 1 Kpa może stanowić w konkretnej sytuacji faktycznej samoistną podstawę prawną orzeczenia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji (p. wyrok NSA z 6 września 2007r., II OSK 1179/06). Dotyczy to sytuacji, gdy na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie decyzji stało się niemożliwe. W wyroku NSA z 9 marca 2010r. (II OSK 485/09) stwierdzono zaś, że w sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji leży w interesie społecznym. Zdaniem Sądu bezprzedmiotowość to ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (p. J. Borkowski Komentarz do k.p.a.). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie miała miejsce żadna z przedstawionych wyżej przesłanek wygaśnięcia decyzji. Decyzja nie stała się bezprzedmiotowa ani ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia ani też dlatego, że podmiot, którego decyzja dotyczyła utracił wymagane kwalifikacje lub przestał istnieć. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi z następujących powodów: Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że organ drugiej instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 6 ustawy w związku z art. 288 § 1 Kodeksu karnego, gdyż przedmiotem rozpoznania przez organ było ustalenie tego czy decyzja stała się bezprzedmiotowa. Organ nie oceniał decyzji z [...]r. o rozbiórce. Nie można też zdaniem Sądu postawić skutecznego zarzutu rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że w sentencji decyzji wskazano tylko I.J. a pominięto pozostałe osoby odwołujące się, gdyż w uzasadnieniu decyzji właściwie oznaczono strony wnoszące odwołanie. Brak jest jakichkolwiek dowodów jakoby organ rozpatrzył wyłącznie odwołanie I.J., a przeciwnie odniósł się do argumentów przedstawionych przez wszystkie osoby odwołujące się. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył też art. 10 K.p.a. w związku z art. 140 oraz art. 136 K.p.a., gdyż w sprawie nie zaistniała konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność tytułu prawnego do nieruchomości. To, że [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] zatwierdził podział działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek, stanowiący własność Skarbu Państwa a będącej w wieczystym użytkowaniu w udziale do ½ K.K. i w udziale do ½ E.K., na dwie działki o numerach [...] nie ma znaczenia dla bytu prawnego decyzji z [...] o rozbiórce. Sąd nie podziela, też argumentów skargi, że w sprawie istniały podstawy do wygaszenia wyżej wskazanej decyzji. Stan faktyczny nadal bowiem istnieje (budynek nie został rozebrany) i nie można też wywodzić, że obowiązek rozbiórki jest niewykonalny. Podział nieruchomości, jak trafnie stwierdził organ, nie skutkuje bezprzedmiotowością nakazu rozbiórki. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że przyjęcie rozumowania przedstawionego w skardze prowadziłoby do tego, że w praktyce łatwo można by ominąć orzeczony nakaz rozbiórki. Skarżąca w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego była dzierżawcą nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] wpisanej do księgi wieczystej KW nr [...] (umowa dzierżawy zawarta [...]) oraz inwestorem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w wyroku z [...] sygn. akt SA/Sz 2830/02 przesądził o prawidłowości zobowiązania I.J. do rozbiórki samowoli budowlanej. Obowiązek rozbiórki związany jest z przedmiotem, ale może też przechodzić na następców prawnych. W ocenie Sądu bez wątpienia istnieje podmiot, który obowiązany jest do wykonania decyzji. Wobec tego stan, który jest celem orzeczonego nakazu rozbiórki w dalszym ciągu może zostać osiągnięty, gdyż istnieje zarówno podmiot będący adresatem decyzji jak i przedmiot objęty nakazem rozbiórki, a zatem brak jest okoliczności uniemożliwiających wykonanie decyzji. Trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że w tej sytuacji bez znaczenia pozostaje powoływanie się strony na własny interes czy interes społeczny bowiem do realizacji normy art. 162 § 1 kpa niezbędne jest wypełnienie obu zawartych w przepisie przesłanek w tym bezprzedmiotowości. Powstanie samowoli budowlanej jest stanem, który godzi w interes społeczny. Podnoszona kwestia rozbieżności w oznaczeniu nieruchomości numerem policyjnym, nie miała wpływu na całość postępowania zwykłego i nie może przesądzać o bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia administracyjnego, albowiem lokalizacja budynku nie budzi wątpliwości wobec wskazania nr ewidencyjnego działki. Sąd nie odniósł się do ewentualnego naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji, gdyż nie były one podstawą prawną zaskarżonej decyzji o odmowie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd zwraca też uwagę na mylne określenie w skardze do tutejszego Sądu, napisanej przez pełnomocnika, decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] jako utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki, podczas gdy przedmiotowa decyzja utrzymywała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozbiórce i tylko w takim zakresie była badana przez tutejszy Sąd. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.