II GSK 901/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Czesława Socha (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1861/11 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia nagany w dziedzinie geodezji i kartografii uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. o sygn. IV SA/Wa 1861/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2011 r. o nr [...] w przedmiocie udzielenia nagany. Sąd I instancji przyjął, że udzielenie [...] nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe było uzasadnione. Wynika to z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), skoro naruszył obowiązek dochowania należytej staranności, o którym mowa w art. 42 ust. 3 tej ustawy. Stwierdzono uchybienia dotyczące dwóch różnych prac geodezyjnych (rozgraniczenia nieruchomości oraz wznowienia znaków granicznych). W ocenie Sądu I instancji analiza dokumentacji wskazała, że strony nie czyniąc sobie wzajemnych ustępstw, zawarły przed skarżącym ugodę na przebieg granicy sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Chodzi o granicę między działkami w operacie ewidencji gruntów, która została ujawniona na podstawie operatu nr [...] , zawierającego podział działki nr [...], wykonany w 1998 r. Granica między nowopowstałymi działkami [...] 2 przebiega w linii prostej od punktu 846 do punktu 847 i od punktu 847 do punktu 845. Wobec tego, wykonane rozgraniczenie nie było konieczne, a dane ujawnione w operacie pozwoliły na wznowienie znaków granicznych. Ugodą został ustalony przebieg granicy zgodny ze stanem użytkowania na gruncie. Ustalony przebieg linii granicznych rozdzielających rozgraniczane nieruchomości zdecydowanie był rozbieżny ze stanem prawnym, uwidocznionym dla tych gruntów w księgach wieczystych. Dokumentacja zawierająca podział działek 192 i 193, wykonana w 1985 r., została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1985 r. i posiada obecnie nr ewidencyjny [...] (poprzedni nr 2011/85). Dla tej nieruchomości prowadzony był zbiór dokumentów [...], a właścicielem była Aniela Kowalska. Natomiast w roku 1998 przeprowadzono po raz kolejny podział tych samych działek. Dokumentacja geodezyjna została przyjęta do zasobu w dniu [...] września 1998 r. pod nr [...]. Wynika z niej, że podział działek wykonany w 1985 r. nie został ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z badań ksiąg wieczystych wynika, iż na podstawie wniosku z dnia 21 września 1989 r. dla nieruchomości składających się z działek [...] została założona księga wieczysta [...] z adnotacją, że podział na mapie nr [...] nie jest ujawniony w KW. Jako właściciele zostali ujawnieni: [...]. Z porównania dokumentów zawartych w dokumentacji rozgraniczeniowej i podziałowej z 1998 r. wynika, że podział wykonany w 1998 r. został ujawniony w operacie ewidencyjnym. Współrzędne punktów granicznych działek [...] z operatu podziałowego wykonanego w 1998 r. są ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków. Dla działek [...] została założona księga wieczysta KW 22530 na podstawie mapy podziałowej nr [...] wykonanej w 1998 r. Jako właściciel tych działek zostali ujawnieni [...], na podstawie wniosku z dnia [...] lutego 1999 r. Natomiast z badań księgi wieczystej KW 14780 wynika, że w dziale I tej księgi została ujawniona działka 193/1 na podstawie mapy podziałowej zawartej w [...], to jest [...], czyli podziału wykonanego w 1998 r. Oznacza to, że podstawą rozgraniczenia między działkami [...] mogła być jedynie dokumentacja podziałowa o nr [...], w wyniku której podział został ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków, a działka [...] została ujawniona w [...]. Na podstawie mapy podziałowej wykonanej w 1998 r. została założona [...] dla działki [...]. Podział przedmiotowych działek wykonywany w 1985 r. nie został ujawniony w operacie ewidencyjnym w księgach wieczystych, a więc nie mógł być brany pod uwagę przy rozgraniczaniu działek [...]. Sąd I instancji uznał, że skarżący dokonał nieprawidłowej wykładni art. 31 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, skoro nie przewiduje ustalania przebiegu granicy w oparciu o dokumenty potwierdzające stan prawny do nieruchomości. Przepis ten należy czytać łącznie z art. 32 i wydanym na jego podstawie akcie wykonawczym, którym jest rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty między innymi stwierdzające stan prawny nieruchomości. Takimi dokumentami w sprawie była księga wieczysta [...]. W sprawozdaniu technicznym (operat nr ewidencyjny [...]) skarżący wyszczególnił na podstawie jakich materiałów zostało wykonane rozgraniczenie nieruchomości. W dokumentacji rozgraniczeniowej brak jest jakiejkolwiek wzmianki o dokumentach podziałowych. Z aktu ugody nie wynika jaki przebieg granicy strony wskazały na podstawie podziału działki wykonanego w 1985 r., bądź w 1998 r. Z aktu ugody wynika natomiast, na jaki przebieg granicy wskazują dane zawarte w operacie ewidencji gruntów. W myśl zatem art. 31 ust. 1 do 4 ustawy obowiązuje bezwzględna zasada pierwszeństwa ustalenia przebiegu granicy w oparciu o istniejące dokumenty potwierdzające tytuł prawny do rozgraniczonej nieruchomości oraz wykorzystania dokumentów geodezyjnych, wszelkich śladów i znaków granicznych. Kolejnym warunkiem zawarcia skutecznej ugody granicznej są poczynione wzajemne ustępstwa zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Orzecznictwo wskazuje, że przepis art. 31 ust. 3 ustawy stanowi ustawową gradację dowodów i nie zezwala geodecie na oparcie się na oświadczeniach stron, nawet jeśli są zgodne, w sytuacji gdy istnieją dowody źródłowe. W ocenie Sądu I instancji badane dokumenty jednoznacznie wskazują na wznowienie przedmiotowych granic, a skarżący winien był poinformować o tym fakcie właściwy organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe. Wszczęte wówczas postępowanie rozgraniczeniowe powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe a postępowanie w sprawie wznowienia granic powinno toczyć się w trybie art. 39 ustawy. Sąd I instancji przyjął, że w trakcie wykonywania czynności skarżący świadomie dopuścił się uchybienia, polegającego na pominięciu w prowadzonym postępowaniu dowodowym jednoznacznych danych, określających stan prawny rozgraniczanych nieruchomości. Uczestniczył tym samym w czynnościach pozornych, zmierzających do obejścia prawa i przeniesienia własności gruntów z pogwałceniem istniejących zasad w tym zakresie. Przy udziale skarżącego dokonano przewłaszczenia nieruchomości, zmieniając w sposób nieuprawniony zarówno położenie punktów, jak i przebieg linii granicznych. Postępowanie skarżącego spowodowało, że została wydana decyzja dla pozoru z rażącym naruszeniem prawa. Nie podzielił Sąd I instancji zarzutów odnośnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Sprawa została wyjaśniona w sposób wyczerpujący, rozpatrzono w prawidłowy sposób materiał dowodowy. Wyczerpująco uzasadniono faktyczne i prawne przesłanki rozstrzygnięcia. Działanie Głównego Geodety Kraju było właściwe w związku z właściwym wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Precyzyjnie wskazano uchybienia w pracy skarżącego, stanowiące podstawę do uznania o naruszeniu obowiązku dochowania należytej staranności, o której mowa w art. 42 ust. 3 ustawy. Stwierdzone uchybienia skarżącego z dwóch różnych prac geodezyjnych, ale już tylko tych, których dopuścił się przy rozgraniczaniu nieruchomości, stanowiły wystarczającą podstawę do wymierzenia kary dyscyplinarnej. Powyższe względy stanowiły podstawę do oddalenia skargi przez Sąd I instancji. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył [...]. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wskazując na naruszenie prawa materialnego powołał naruszenie art. 31 ust. 2, art. 32, art. 42 ust. 3, art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Naruszenie przepisów procesowych w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 134, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 77 § 1, 107 § 3, 136 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób należyty mimo składanych wniosków do jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Braki te mają wpływ na skutki tegoż postępowania. Sąd I instancji nie ustosunkował się do wpisów działu I księgi wieczystej nr [...] i do dowodów przedstawionych przez skarżącego, potwierdzających ujawnienie w księdze wieczystej mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu [...] lipca 1985 r. pod nr [...]. Ocena braku przedstawienia stronom ugody mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego, jak i z dnia [...] września 1989 r. pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Brak też ustosunkowania się do tej kwestii jest skutkiem błędnej oceny, że nie przyczyniły się one do wzajemnych ustępstw w ugodzie w zakresie ustalenia przebiegu granicy. W sprawie pominięto wszystkie wpisy w księdze wieczystej nr [...] i doszło do naruszenia art. 77 §1 k.p.a. Oznacza to, że nie rozpoznano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, mimo że skarżący takie wnioski składał. Sąd I instancji poprzez brak ustosunkowania się do tych wpisów naruszył art. 134 i 141 § 4 powyższej ustawy. Przy różnym przebiegu granicy były podstawy do rozgraniczenia i zastosowania kompromisu pomiędzy granicą na podstawie mapy z 1985 r. i 1998 r. Przyjęcie granicy w oparciu o mapę z 1998 r. jest sprzeczne z faktami w sprawie i przepisami mającymi zastosowanie. Przebieg granicy według mapy z 1985 r. w księdze wieczystej wynikał z pierwszego wpisu w KW w oparciu o wniosek z [...] listopada 1989 r. Należało zatem oprzeć ocenę o zapisy z księgi wieczystej stwierdzające stan prawny co do granicy. Dokumenty będące podstawą wpisu nie były w sprawie na żadnym etapie wykorzystane do ustalenia przebiegu granicy. Znaczenie wszystkich wpisów jest podstawowe do dalszej oceny. W sytuacji gdy sporny był przebieg granicy, strony znały różny przebieg granicy, poczyniły ustępstwa i nie można uznać, że doszło do naruszenia przez geodetę obowiązków, o których mowa w sprawie. Wyrok Sądu I instancji jest sprzeczny z prawem, krzywdzi stronę i złożenie skargi stało się konieczne i zasługuje na uwzględnienie. Główny Geodeta Kraju nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one zasadne. Na wstępie należy zauważyć, że jeżeli strona powołuje się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jej obowiązkiem jest wskazanie nie tylko, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ale też wyjaśnienie, jaki mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie takiego zarzutu ma za zadanie wykazanie jego słuszności (trafności), a zatem musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy prawnej. W skardze kasacyjnej zarzucono przede wszystkim naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pozbawiające informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, w tym też braku ustosunkowania się do zgłoszonych przez skarżącego argumentów. Chodzi o brak ustosunkowania się do wpisów w dziale I księgi wieczystej nr [...], do dowodów przedstawionych przez skarżącego potwierdzających ujawnienie w księdze wieczystej nr [...] mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu [...] lipca 1985 r. pod numerem [...] i przyjęcie sprzecznie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, że przebieg granicy według mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego z [...] lipca 1985 r. nr [...] i według mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu [...] września 1998 r. pod nr [...] nie został przedstawiony stronom ugody, a ta sytuacja spowodowała brak poczynienia przez strony wzajemnych ustępstw w ugodzie w zakresie ustalenia przebiegu granicy. Wobec powyższego podnieść należy, że art. 141 powyższej ustawy zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie. Stwierdza, że powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera elementów wymaganych przepisem art. 141 § 4 omawianej ustawy. Strona skarżąca podnosząc zarzut braku ustosunkowania się do zgłoszonych przez nią zarzutów, wskazała jaki to ewentualny wpływ mogłoby mieć na wynik sprawy. Chodzi o akceptację zarówno w części sprawozdawczej, jak i analitycznej stanowiska organów sprowadzającego się do konkluzji, nie zaś do przedstawienia faktów, w oparciu o które skarżący skonstruował zarzut do Sądu I instancji. Podkreślić przy tym należy, że Sąd I instancji przyjął brak ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków podziału działek wykonanego w 1985 r. Ocena ta jest wynikiem badania wniosku z dnia [...] września 1989 r. dla nieruchomości składających się z działek [...], dla których została założona księga wieczysta [...] z adnotacją, że podział na mapie nr [...] nie jest ujawniony w KW. Skarżący zarówno w złożonej skardze do Sądu I instancji, jak i w zarzucie skargi kasacyjnej podnosi ten sam zarzut, że mapa została przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu [...] lipca 1985 r. pod nr [...], o czym świadczą pieczątki Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Sieradzu filia terenowa w Zduńskiej Woli, potwierdzające jej przyjęcie. Wynika to także z zakresu wniosku ponownie złożonego w dniu [...] listopada 1989 r., a dotyczącego działki nr [...] dzielącej na działki [...] o łącznej powierzchni 2 ha 27 a i 67 m2, a był to pierwszy wpis w dziale I księgi wieczystej. Kolejny wpis dotyczył już łącznej powierzchni zmniejszonej niż wyżej wymieniona i wniosku z [...] października 1998 r. Kolejne wpisy dotyczą sprostowań i odłączenia działek. Brak odniesienia się do tych zarzutów powoduje brak wyjaśnienia stanu faktycznego i oceny powyższych szczegółów i czyni słuszny zarzut odwołania się do art. 77 § 1 k.p.a. i 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczności te były także podnoszone przed organem II instancji w ramach art. 136 k.p.a., lecz Sąd I instancji do tego się także nie odniósł. Powyższe wskazuje, że brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji do wskazanych wpisów w księdze wieczystej o nr [...], dowodów dołączonych do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w aspekcie potwierdzenia przez nie różnego przebiegu granicy, wiedzy właścicieli w tym zakresie przy zawieraniu ugody, poczynionych ustępstw, czyni zasadnym zarzut w zakresie wadliwej oceny stanu faktycznego związanej z niewyjaśnieniem istotnych okoliczności w sprawie. Podkreślić przy tym należy, jak to już wyżej Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skarżący w toku postępowania administracyjnego formułował te zastrzeżenia i zarzuty wobec ustaleń przyjętych przez organy administracji za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, ale one nie odniosły żadnego skutku. W związku z powyższym, stawiając zarzuty naruszenia wskazywanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kasator formułując je, zasadnie upatrywał naruszenia powołanych przepisów w tym, że Sąd I instancji przyjął brak ich naruszenia przez organ administracji. Nie dokonał też Sąd I instancji oceny pozostałych uchybień w pracy skarżącego, przyjmując, że nieprawidłowości stwierdzone przy rozgraniczeniu nieruchomości stanowiły wystarczającą podstawę do wymierzenia kary dyscyplinarnej. O ile do wymierzenia kary uwzględniono trzy zarzuty (poza rozgraniczeniem dotyczyły także wznowienia granic i zgłoszenia anulowania prac geodezyjnych), a ocena ich miała wpływ na wymiar kary, to brak uzasadnienia co do pozostałych ma wpływ na uzasadnienie wymiaru kary. Wobec powyższego, przedwczesna staje się ocena naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Ocena ta jest uzależniona od oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie. Uzupełnienie ich pozwoli dopiero na ustalenie, które przepisy prawa materialnego będą miały w sprawie zastosowanie i czy nastąpiło ich naruszenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy usunąć powyższe uchybienia poprzez dokonanie oceny wpisów, o których mowa wyżej, a następnie wskazać, który wpis lub które dokumenty z księgi wieczystej stwierdzają stan prawny co do granicy i czy nastąpiło ich naruszenie, a w konsekwencji odpowiedzialność zawodowa i wymierzenie kary dyscyplinarnej dla geodety. Z przyczyn powyższych na podstawie art. 185 § 1 wyżej cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.