II GSK 1227/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2633/11 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu grzywien nałożonych mandatami karnymi oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2633/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu grzywien nałożonych mandatami karnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: B. K. wystąpił z podaniem o umorzenie w całości kar pieniężnych nałożonych w drodze trzech mandatów karnych nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w łącznej kwocie 540 zł. Jako podstawę żądania wskazał złą sytuację majątkową i ciężki stan zdrowia. Podał, że jest rencistą II grupy i utrzymuje się z renty socjalnej w kwocie 500 zł, przy czym 200 zł potrąca komornik tytułem alimentów. Na wezwanie organu wnioskodawca przedłożył dodatkowe dowody na poparcie swoich twierdzeń. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Wojewoda Z. w Sz. odmówił uwzględnienia żądania. Organ wyjaśnił, że przedmiotowe mandaty miały charakter kredytowany, a przez to, że zostały przyjęte osobiście przez B. K. stały się prawomocne w dniu ich wystawienia. Wobec tego podlegały dobrowolnemu wykonaniu w terminie 7 dni od daty ich przyjęcia. Stosownie do art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: "u.f.p.", należności pieniężne mogą być umarzane w całości, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne bądź, gdy zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Jednak zgodnie z art. 45 § 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 482 ze zm.) orzeczona kara nie podlega wykonaniu, jeżeli od daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia upłynęły 3 lata. Dlatego też na obecnym etapie postępowania umorzenie spornych należności byłoby niezasadne, ponieważ wnioskodawca posiada dochód w postaci renty. Istnieje więc możliwość wyegzekwowania należności. Dodatkowo, obowiązkiem wierzyciela jest dołożenie wszelkich starań przy dochodzeniu należności budżetowych. W odwołaniu od decyzji B. K. powołał się na swoją trudną sytuację materialną. Wskazał, że jego miesięczny dochód wynosi 364 zł netto, z czego wydatki lokalowe wynoszą około 359 zł. Na pozostałe wydatki, takie jak żywność, odzież, lekarstwa brakuje mu środków. Jest osobą bardzo chorą i z tego powodu nie może podjąć pracy. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego przyznanie stronie ulgi w formie umorzenia należności publicznoprawnych jest instytucją nadzwyczajną. Muszą za tym przemawiać okoliczności, które nie zależą od sposobu postępowania dłużnika, bądź też spowodowane zostały nadzwyczajnymi i niezależnymi od dłużnika czynnikami. Ponadto, jak wynika z art. 64 u.f.p. możliwość umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Wprawdzie zobowiązany znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej, co pogarsza perspektywę poprawy stanu finansowego, a prowadzone postępowanie egzekucyjne było bezskuteczne, to jednak przyczyną powstania należności były działania podjęte przez stronę. Wymierzone za popełnione czyny zabronione grzywny nie mogą być umorzone, ponieważ oznaczałoby to zgodę na rezygnację z dochodu Skarbu Państwa. Dlatego też uwzględnienie wniosku naruszałoby interes publiczny, pomimo ziszczenia się przesłanek przypuszczenia nieskuteczności postępowania egzekucyjnego oraz ważnego interesu dłużnika. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się B. K., wnosząc do WSA w W. skargę. Podniósł w niej, że organy negatywnie ustosunkowując się do prośby nie uwzględniły jego trudnej sytuacji. Z uwagi na niskie dochody nie jest w stanie opłacić mandatów, a zły stan zdrowia uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Jest inwalidą, a jego dochód wynosi 364 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. WSA w W., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji podkreślił, że Minister Finansów jednoznacznie ocenił sytuację skarżącego pod kątem ziszczenia się przesłanek z art. 56 u.f.p. Stwierdził, że kwota uzyskana z egzekucji może być niższa od jej kosztów, a w umorzeniu należności dopatrzył się ważnego interesu dłużnika, ponieważ jego miesięczne dochody wynoszą 364 zł. Ponadto, jego stan zdrowia poważnie ogranicza możliwości odpłatnego zatrudnienia, co pogarsza perspektywę poprawy stanu finansowego. Jedyną zaś przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku stanowił karnoprawny i publiczny charakter należności. Umorzenie zobowiązań w ocenie organu spowodowałoby uchylenie skutków orzeczonych kar. Oznaczałoby również zgodę na rezygnację z dochodu Skarbu Państwa, co naruszałoby interes publiczny. Przedstawioną przez Ministra argumentację Sąd I instancji uznał za dowolną, naruszającą zasady uznaniowego charakteru kontrolowanych decyzji. Wyjaśnił, że w u.f.p. przewidziano możliwość udzielania ulg określonych w art. 55, w tym umorzenia w całości zobowiązania z tytułu należności, o których mowa w art. 60, czyli także z niezapłaconych mandatów karnych. W tej sytuacji "wychowawczy" argument, jako jedyny uzasadniający odmowę umorzenia należności, należało ocenić jako pozostający w sprzeczności z treścią ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu WSA w W. polecił organowi odwoławczemu prawidłowo wyważyć przesłanki interesu dłużnika i interesu publicznego, koncentrując się przede wszystkim na aspekcie skutecznego ukarania dłużnika. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. wniósł Minister Finansów. Zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi, oraz zasadzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.f.p. poprzez uznanie, że zaskarżoną decyzją przekroczono granice uznania administracyjnego, a podjęte rozstrzygniecie cechuje dowolność, podczas gdy organ wnikliwie przeanalizował i ocenił zgromadzony materiał dowodowy oraz przesłanki wynikające z przepisów prawa, II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy polegający na nieprzeprowadzeniu wnikliwej i rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki w sytuacji, gdy organ wywiązał się z tych obowiązków w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie braku podstaw do oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono zaistnienie przesłanki określonej w art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., tj. ważnego interesu dłużnika, a to z uwagi na jego stan zdrowia i stan majątkowy. Stosownie do art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. stwierdzono ponadto, że w stosunku do wnioskodawcy egzekucja może okazać się bezskuteczna. Pomimo jednak takich ustaleń, mając na względzie przesłankę interesu publicznego, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięto również pod rozwagę przyczyny powstania objętych wnioskiem zobowiązań, czyli ukaranie grzywną za wykroczenia. Umorzenie wnioskowanych należności stanowiłoby w ocenie Ministra Finansów uchylenie się od skutków orzeczonych kar oraz oznaczałoby zgodę na rezygnację z dochodów Państwa. Dlatego też organ uznał, że umorzenie należności stałoby w sprzeczności z interesem publicznym z uwagi na karnoprawny charakter tych należności. Udzielenie ulgi spowodowałoby uchylenie się w całości od nałożonej kary. W ocenie organu sporne rozstrzygniecie podjęto zgodnie z zasadami uznania administracyjnego i należycie je uzasadniono. Natomiast Sąd I instancji nie zakwestionował jego prawidłowości, lecz treść uzasadnienia. Minister Finansów zwrócił także uwagę, że stan majątkowy zobowiązanego w dacie wystawienia mandatów był identyczny jak obecnie, a pomimo tego nie odmówił on ich przyjęcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania. W sprawie rozpoznawanej przez NSA nie wystąpiła żadna z okoliczności wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena naruszeń prawa materialnego może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów procesowych w sposób, który dawałby podstawę do uchylenia wyroku. Skarga kasacyjna Ministra Finansów nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej. Skarga została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, przy czym organ wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów polegało na uchyleniu decyzji objętej skargą z tego powodu, że organ odwoławczy nie przeprowadził wnikliwej oceny materiału dowodowego i z tego względu nie umorzył należności ciążącej na B. K. W ocenie Sądu II instancji ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest trafny. Niewątpliwie znajduje uzasadnienie w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Nietrafny jest jednak w zakresie naruszenia art. 77 k.p.a. W ocenie NSA postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sprawie w sposób poprawny, a Sąd I instancji przyjął za podstawę faktyczną orzeczenia ustalenia organów, co do których nie wskazywał naruszeń w zakresie poczynionych ustaleń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenia związane z ustaleniami stanu faktycznego sprawy nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Także ocena tych ustaleń z punktu widzenia treści art. 64 w związku z art. 55 u.f.p., która nie była wadliwa z punktu widzenia treści art. 107 § 3 k.p.a. nie mogła prowadzić do tego skutku. W konsekwencji przyjąć należy, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania w ten sposób, że uchylił decyzję Ministra Finansów będącą przedmiotem skargi w sytuacji, gdy ta decyzja w uzasadnieniu w sposób właściwy wyjaśniała przyczynę nieskorzystania z uprawnienia do umorzenia zaległości, będącej następstwem niezapłaconych mandatów karnych. W takim więc zakresie zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony. W zarzucie naruszenia prawa materialnego Minister Finansów wskazał naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 u.f.p., stwierdzając, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów przyjmując, że odmowa umorzenia zaległości była rozstrzygnięciem przekraczającym granice uznania administracyjnego. Zdaniem NSA ten zarzut także nie jest trafny, co oznacza, że pogląd WSA w W. wyrażony w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku zasługuje na akceptację. Niewątpliwie sądowa kontrola decyzji uznaniowych musi być ograniczona, gdyż sądy administracyjne mogą kontrolować tylko zgodność takich rozstrzygnięć z ustawowymi kryteriami wyznaczającymi grancie uznania. Nie korzystanie przez organ z możliwości korzystnego działania na rzecz wnioskodawcy może być tylko kontrolowane w tym sensie, że takie rozstrzygnięcie musi mieć logicznie wskazane argumenty przemawiające na rzecz odmowy umorzenia należności przysługującej budżetowi Państwa. Jednak ograniczenie zakresu kontroli takich decyzji nie może prowadzić do sytuacji, w której organ miałby pozostawioną dowolność w korzystaniu z uznania. NSA podkreśla, że przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie, a więc art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.f.p., nie wykluczają możliwości umarzania należności pochodzących z niezapłaconych mandatów karnych. Skoro tak jest, to podstawą odmowy umorzenia tych zobowiązań na rzecz budżetu nie może być argumentacja odwołująca się do oceny postawy ubiegającego się o umorzenie oraz charakter należności objętej postępowaniem. Zatem dla wydania decyzji w sprawie umorzenia należności w trybie art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.f.p. nie ma znaczenia ocena postawy wnioskodawcy oraz wychowawczy charakter ciążącej na nim należności. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że to właśnie te aspekty legły u podstaw decyzji kontrolowanej przez WSA w W., który trafnie uwzględnił skargę i podkreślił, że działanie w ramach uznania koncentrujące się na tych okolicznościach jest naruszeniem jego granic i nie może spotkać się z akceptacją. NSA to stanowisko aprobuje i podkreśla jego trafność. W ocenie NSA decyzja Ministra Finansów uchylona wyrokiem będącym przedmiotem skargi kasacyjnej takie uzasadnienie wskazuje i zdaniem Sądu II instancji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Rację ma organ, gdy stwierdza, że pomimo zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.f.p. wniosek B. K. o umorzenie należności z tytułu niezapłaconych mandatów za wykroczenia w ruchu drogowym może nie być uwzględniony, jednak nie ze względu na charakter tych należności i ich wychowawczy charakter. Działanie w granicach uznania może odwoływać się do różnych kryteriów, w tym, zawsze jednak do wskazanych w ustawie. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną. Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przysługują pełnomocnikowi z urzędu od WSA w W.