II OSK 1184/12

Dnia 24 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1468/11 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1468/11 oddalił skargę H. R. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zw. dalej PINB) [...], na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nakazał właścicielce lokalu – B. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego [...] usytuowanego w piwnicy i na parterze budynku przy ul. [...] w W., zaadaptowanego na potrzeby lokalu gastronomicznego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w dniach: [...] sierpnia 2002 r., [...] września 2002 r., [...] lipca 2003 r. i [...] sierpnia 2003 r., przeprowadził kontrole ww. lokalu użytkowego, ustalając, że w lokalu tym prowadzona jest działalność gastronomiczna (bar). Ówczesny właściciel lokalu – J. S. oświadczył do protokołu, że pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r., zgłosił zamiar użytkowania baru do Urzędu [...] i nie otrzymał sprzeciwu. W toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem badania była instalacja wentylacyjna w lokalu, inwestor przedłożył dokumenty świadczące "o doprowadzeniu do właściwego działania wentylacji w lokalu i spełnieniu wymogów stawianych przepisami dla tego typu lokali w branży budowlanej, instalacji elektrycznej, sanitarnej oraz BHP i p.pożarowej". Z tych względów decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] PINB [...] umorzył postępowanie w sprawie użytkowania ww. baru. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] uchylił decyzję Nr [...], wskazując, że organ stopnia podstawowego winien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność wyjaśnienia, czy bar funkcjonuje z zachowaniem wymogów art. 71 Prawa budowlanego. Ponownie przeprowadzając postępowanie organ I instancji ustalił, że do 2001 r. ww. lokal był użytkowany jako sklep z konfekcją dziecięco-młodzieżową, inwestorzy pomimo prowadzonej obecnie działalności gastronomicznej nie posiadali zgody organu. Ponieważ zmiana sposobu użytkowania części budynku, tj. lokalu użytkowego została dokonana samowolnie, organ nadzoru budowlanego zobligowany został do przeprowadzenia procedury wynikającej z przepisów art. 71a Prawa budowlanego w celu zbadania jej zgodności z prawem. W tym celu postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. wstrzymał użytkowanie lokalu gastronomicznego usytuowanego w piwnicy i parterze budynku przy ul. [...] w W. bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oraz nałożył na E. M. i J. S. obowiązek przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 71a Prawa budowlanego. W odpowiedzi na ww. postanowienie inwestorzy nie przedstawili wszystkich wymaganych dokumentów, a mianowicie: stosownej ekspertyzy technicznej oraz opinii rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i sanitarno-higienicznych dotyczących prawidłowości i zgodności z przepisami prawa wykonanych robót budowlanych dla potrzeb zmienionego sposobu użytkowania lokalu o pierwotnej funkcji sklepu z konfekcją na lokal gastronomiczny; zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności zmienionego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do akt sprawy załączono pismo Urzędu [...] z dnia [...] listopada 2006 r., skierowane w odpowiedzi na wniosek E. M., z treści którego wynika, że w latach 2002-2003 obowiązywały dwa plany ogólne zagospodarowania przestrzennego - miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r. oraz plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1993 r. W ocenie PINB zgodnie z ustaleniami zawartymi w ww. dokumentach na terenie, na którym zlokalizowany jest budynek przy ul. [...], w latach 2002-2003 była możliwa zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego - sklepu na lokal gastronomiczny. Jednakże w dacie wydania postanowienia PINB o możliwości realizacji ww. zamierzenia mogło zdecydować postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor takiej decyzji nie przedłożył w toku postępowania prowadzonego w 2006 r. Ponadto organ ustalił, że pomimo wstrzymania ww. postanowieniem użytkowania lokalu był on użytkowany na potrzeby lokalu gastronomicznego "[...]", co wynika z korespondencji przekazanej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] i ustaleń protokolarnych z podejmowanych przez organ nadzoru I instancji czynności kontrolnych w dniach [...] czerwca 2010 r. i [...] sierpnia 2010 r. W 2008 r. poprzedni właściciele lokalu – E. M. i J. S. zbyli prawo własności lokalu użytkowego [...] w budynku przy ul. [...] w W. na rzecz B. B., która zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. jako następczyni prawna wstąpiła na miejsce dotychczasowej strony w prowadzonym postępowaniu. Podsumowując, w świetle dotychczas dokonanych ustaleń powiatowy organ nadzoru uznał, że obowiązek nałożony postanowieniem PINB [...] Nr [...] nie został wykonany, zatem organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia wykonania obowiązku i ustalenia opłaty legalizacyjnej. Lokal był użytkowany w trakcie toczącego się postępowania w sprawie zmiany jego funkcji użytkowej. Odwołanie od ww. decyzji złożyła B. B. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], M. WINB, na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił decyzję PINB [...] Nr [...] w całości i umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji prowadzone w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że PINB [...] dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie, stąd skarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ odwoławczy powołując się na art. 7 i 77 § 1 k.p.a. stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy lokal był już użytkowany jako lokal gastronomiczny oraz jako sklep z konfekcją dziecięco-młodzieżową. W związku z brakiem wskazania w zaskarżonej decyzji organu powiatowego, jaki sposób użytkowania lokalu ma być przywrócony, pismem z dnia [...] marca 2011 r. WINB zwrócił się z prośbą do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o wskazanie, czy został określony sposób użytkowania lokalu [...] usytuowanego w piwnicy i na parterze budynku przy ul. [...] w W. Wydział Architektury i Budownictwa pismem z dnia [...] marca 2011 r. poinformował, że zaświadczenie o samodzielności dla przedmiotowego lokalu z roku 2001 jako dokument klasy B5, zostało przekazane do wybrakowania po upływie pięciu lat. Wskazał on jednocześnie, iż z uwagi na fakt, że w akcie notarialnym wymienia się przedmiotowy lokal jako użytkowy należy sądzić, iż zaświadczenie o samodzielności lokalu nr [...] było wydane dla lokalu użytkowego. W ocenie organu II instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że lokal użytkowy nr [...] usytuowany w piwnicy i na parterze budynku przy ul. [...] w W. nigdy nie miał sprecyzowanej funkcji użytkowej. Lokal ten od czasu jego wyodrębnienia był lokalem użytkowym. W związku z tym, w sprawie nie może być mowy o zmianie sposobu użytkowania jeżeli lokal nadal jest lokalem o funkcji użytkowej. Zmiana sposobu użytkowania zachodziłaby tylko w sytuacji zmiany sposobu użytkowania na cele mieszkalne lub inne nieużytkowe. Wskazanie, że lokal jest lokalem użytkowym bez sprecyzowanej funkcji użytkowania daje podstawę to prowadzenia w nim dowolnej formy działalności gospodarczej. Ponadto wskazał, że zgodnie z definicją lokalu użytkowego, zawartą w § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm), lokalem użytkowym jest jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Jak słusznie wskazuje strona odwołująca od 1978 r. lokal miał przeznaczenie gastronomiczne, o czym świadczy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1978 r. dołączona do odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej umarza postępowanie administracyjne w trybie art. 105 § 1 k.p.a. WINB powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1137/97, zgodnie z którym przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji, a okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania muszą być stwierdzone i wskazane w decyzji o umorzeniu postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. R., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji PINB [...] Nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8 i 11 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady konieczności działania organu w granicach interesu społecznego; art. 77 k.p.a., gdyż organ II instancji nie zweryfikował rozstrzygnięcia PINB [...] z uwagi na wydane postanowieniem Nr [...] o wstrzymaniu użytkowania lokalu gastronomicznego oraz nałożeniu na właścicieli lokalu obowiązku przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów; art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez błędne określenie, iż przedmiotowy lokal od 1978 r. miał przeznaczenie gastronomiczne. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu decyzji nakazującej B. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego [...], gdy nie został wykonany w terminie obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów oraz kontynuowane jest użytkowanie tego lokalu jako lokalu gastronomicznego, pomimo jego wstrzymania; art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że nie nastąpiła zmiana profilu działalności prowadzonej w przedmiotowym lokalu, albowiem lokal nie miał sprecyzowanej funkcji użytkowej, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę M. WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umarzając postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe. Sad wskazał, że wobec ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy, że nie doszło w niniejszej sprawie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu użytkowego w związku z prowadzoną w nim działalnością gastronomiczną, zaistniała przesłanka przedmiotowa do umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania ww. lokalu. Zarzuty strony skarżącej sprowadzają się do zakwestionowania legalności użytkowania ww. lokalu użytkowego jako baru gastronomicznego. W niniejszej sprawie zagadnienie prawne sprowadza się zatem do ustalenia kwestii, czy w wyniku obecnie prowadzonej w tym lokalu działalności gastronomicznej nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania tego lokalu. Z akt sprawy bezspornie wynika, że lokal [...] przy ulicy [...] w W. jest lokalem użytkowym. Okoliczność ta wynika bowiem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy złożonych przez obie strony postępowania, jak i uzyskanych z inicjatywy samego organu w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego. Z tą też okolicznością organ odwoławczy wiąże zaistnienie przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Sąd wyjaśnił, że sam fakt zmiany sposobu prowadzonej działalności usługowej w tym lokalu nie powoduje automatycznie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. To wyłącznie ten przepis określa sytuacje, w których dochodzi do takiej zmiany. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, podstawą do merytorycznej oceny ww. okoliczności stanowił art. 71 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Brak jest podstaw do dokonania takiej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2, która prowadziłaby do uznania, iż każda zmiana prowadzonej w lokalu użytkowym działalność gospodarczej powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero ustalenie, że w konkretnej sprawie doszło do zmiany parametrów, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2, może stanowić podstawę do przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Jak wynika z akt sprawy, w wyniku prowadzonej obecnie od 2002 r. działalności gastronomicznej w przedmiotowym lokalu nie można przyjąć, że doszło do zmiany ww. parametrów. Dla sformułowania takiej oceny ma bowiem znaczenie prawne decyzja z dnia [...] września 1978 r. Naczelnika Dzielnicy [...]. Jak wynika z treści tej decyzji, która dotyczyła nieruchomości przy ul. [...] (obecnie [...]), zezwolono [...] Spółdzielni [...] na adaptację sklepów na bar bistro całego lokalu. Jak wynika z wyjaśnień na rozprawie skarżącej i przedstawiciela Wspólnoty decyzja ta dotyczyła całego lokalu, obecnie podzielonego na dwie części. Nie ulega więc wątpliwości, że obecnie zajmowany przez B. B. lokal (stanowiący część lokalu o którym mowa w ww. decyzji) był od 1978 r. przeznaczony do prowadzenia w nim działalności gastronomicznej. Okoliczności tej zdaniem Sądu w żaden sposób nie podważają dokumenty złożone przez stronę skarżącą, ponieważ dotyczą one wyłącznie części ww. lokalu, która w wyniku wyodrębnienia przypadła H. R. Przedstawione przez skarżącą: decyzja z dnia [...] listopada 1982 r. o zmianie programu i użytkownika, decyzja z dnia [...] listopada 1982 r. dotycząca adaptacji 1/2 lokalu użytkowego, decyzja z dnia [...] listopada 1982 r. o przydziale lokalu użytkowego na sklep z upominkami i pamiątkami oraz decyzja z dnia [...] lutego 1983 r. o zezwoleniu na użytkowanie lokalu użytkowego strona lewa, odnoszą się tylko do H. R. i zmiany na sklep pamiątkarsko-upominkowy. A zatem legalne przeznaczenie lokalu [...], w którym prowadzona jest obecnie działalność gastronomiczna określa decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1978 r. Przekonanie to dodatkowo wzmacnia treść decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...] listopada 1982 r. o zmianie programu i użytkownika, w której wskazano rodzaj prowadzonej działalności w ww. lokalu jako bar przekąskowy. Bez znaczenia dla tej oceny jest więc, że przed 2002 r. w lokalu, co do którego obecnie toczy się postępowanie sądowe, prowadzona była inna działalność niż gastronomiczna. Jak wynika z akt sprawy w wyniku zawartej w styczniu 2002 r. umowy najmu pomiędzy ówczesnymi właścicielami, a najemcą w lokalu tym powrócono do działalności gastronomicznej. Z powyższych ustaleń wynika, że organowi odwoławczemu nie można zarzucić naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a., ponieważ organ ten dokonał prawidłowej oceny stanu materiału dowodowego. W zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdzono, że sporny lokal od 1978 r. miał przeznaczenie gastronomiczne. Kwestionując to stanowisko strona skarżąca nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, z którego mogłoby wynikać przyjęcie odmiennego stanowiska. Brak jest zatem w ocenie Sądu podstaw po przyjęcia, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji naruszył art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, ponieważ w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego też bez znaczenia jest dokonywanie oceny, czy inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem Nr [...], skoro nie dokonano zmiany użytkowania ww. lokalu, a postępowanie organ umorzył w tej sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu przez WSA, iż organ słusznie uchylił decyzję nakazującą B. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, na skutek nieprawidłowego przyjęcia, iż decyzja z dnia [...] września 1978 r. zezwalająca [...] Spółdzielni [...] na adaptację sklepów na bar bistro stanowiła podstawę prawną uznania, iż organ administracji wydał wówczas zgodę na zmianę sposobu użytkowania lokalu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 44, art. 45 oraz art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. poprzez błędne uznanie, iż wydana na podstawie art. 28 ust. 1 art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229) oraz art. 20 i art 48 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48) decyzja z dnia [...] września 1978 r. stanowiła podstawę prawną do uznania, iż nastąpiła skuteczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami zmiana sposobu użytkowania lokalu mogła nastąpić jedynie na podstawie decyzji wydanej w oparciu o w/w przepisy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; 3) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że organ słusznie uznał, iż nie nastąpiła zmiana profilu działalności prowadzonej w przedmiotowym lokalu albowiem lokal nie miał określonej funkcji użytkowej; 4). art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. poprzez błędne przyjęcie, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego mogła zostać dokonana w trybie decyzji wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...]. 5) art. 145 § 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 44 oraz 45 ustawy z dnia 24 października 1974 r. poprzez błędne uznanie przez WSA, iż istnieje tożsamość przedmiotowa pomiędzy decyzją zezwalającą konkretnie wskazanemu podmiotowi, tj. [...] Spółdzielni [...] na adaptację sklepów na bar bistro z dnia [...] września 1978 r. z decyzją zmieniającą warunki korzystania z lokalu, pomimo iż decyzja z dnia [...] września 1978 r. nie wywoływała skutków erga omnes, dotyczyła lokalu o powierzchni większej niż przedmiotowy, gdyż obejmowała także lokal skarżącej (co miało wpływ na ocenę ew. dopuszczalności prowadzenia działalności gastronomicznej), nadto pomimo tego, iż materiał dowodowy w sprawie nie wskazuje, by [...] Spółdzielnia [...] spełniła postawione przez urząd warunki pod którymi została wydana decyzja z dnia [...] września 1978 r. 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przez B. B. pomimo podjęcia przez nią działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno - sanitarnego i inne przedmiotowego lokalu; II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez zbagatelizowanie przez WSA niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ oraz naruszenia przez organ zasady konieczności działania organu w granicach interesu publicznego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewzięcie przez WSA pod uwagę przekroczenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, tj. błędne określenie, iż przedmiotowy lokal od 1978 r. miał przeznaczenie gastronomiczne. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu [...] przy ul. [...] w W. w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do treści w/w przepisu, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dlatego oceniając, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, należy określić poprzednie i aktualne wykorzystanie obiektu lub jego części i następnie dokonać ich oceny po kątem zmiany warunków bezpieczeństwa. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] września 1978 r. Naczelnik Dzielnicy [...] zezwolił [...] Spółdzielni [...] na adaptację sklepów na bar bistro na terenie nieruchomości w W. przy ul. [...] (obecnie [...]). Decyzja ta dotyczyła całego lokalu, obecnie podzielonego na dwie części. Z w/w decyzji wynika zatem, że lokal stanowiący obecnie własność B. B., stanowiący część lokalu o którym mowa w tej decyzji, był od 1978 r. przeznaczony do prowadzenia działalności gastronomicznej. Podkreślenia wymaga, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej brak jest podstaw do kwestionowania jej legalności. W tym miejscu należy zaznaczyć, że przedmiotu kontroli Sądu pierwszej instancji nie stanowiła decyzja z dnia [...] września 1978 r. i z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. (określonego w skardze kasacyjnej jako "ustawa z dnia 24 października 1974 r.") jako nie mające związku z istotą sprawy są niezasadne. Okoliczność, że doszło do podziału lokalu użytkowego nie powoduje zaś, że po pierwsze, stracił on swoje przeznaczenie jako lokal użytkowy. Po wtóre, że fakt podziału miał jakikolwiek wpływ na możliwość prowadzenia działalności gastronomicznej w wydzielonej części lokalu, która nie przypadła skarżącej. Decyzja z dnia [...] listopada 1982r. dotycząca adaptacji ½ lokalu użytkowego nr [...] na terenie nieruchomości w W. przy ul. [...], a także decyzja z dnia [...] lutego 1983 r. zezwalająca H. R. na użytkowanie lokalu użytkowego strona lewa położonego w W. przy ul. [...] z przeznaczeniem na sklep z upominkami i pamiątkami, świadczą o tym, że to skarżąca zmieniła profil działalności prowadzonej w wydzielonej części lokalu, w którym przed jego podziałem prowadzona była działalność gastronomiczna. Jak już wyżej zaznaczono z faktu tego nie można wyprowadzić wniosku, że zmiana profilu prowadzonej działalności w lokalu użytkowym, należącym do skarżącej, determinuje możliwość prowadzenia działalności gastronomicznej w sąsiednim lokalu użytkowym. Skoro sporny lokal od 1978 r. był przeznaczony na działalność gastronomiczną, nie sposób jest uznać, że w wyniku prowadzonej obecnie działalności gastronomicznej w tym lokalu doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Okoliczność, że przed 2002 r. w spornym lokalu prowadzona była inna działalność niż gastronomiczna pozostaje natomiast bez wpływu na dokonanie oceny, czy doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Ustalenie zaś, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie przez organ odwoławczy, co czyniło zbędnym dokonywanie oceny, czy inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem Nr [...]. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.