II SA/Ol 947/11

Dnia 19 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi E. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 26 maja 2011r. E. R. zgłosiła Wójtowi Gminy rozpoczęcie robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m kw. – w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestorka wskazała, że budynek zostanie posadowiony na działce nr "[...]", położonej w miejscowości A, gmina A. Pismem zaś z dnia 1 czerwca 2011r. Wójt Gminy przekazał rzeczone zgłoszenie według właściwości Staroście, który otrzymał je w dniu 3 czerwca 2011r. Następnie decyzją z dnia "[...]" Starosta zgłosił sprzeciw w zakresie realizacji zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego przez E. R.. Organ podniósł, że inwestorka nie załączyła do swojego zgłoszenia wymaganego stosownymi przepisami prawnymi oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także szkicu usytuowania budynku na działce. Organ stwierdził przy tym, że bezcelowe było wzywanie strony do uzupełniania wspomnianych braków formalnych, ponieważ nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie. Te zaś nie może być pozytywne dla strony gdyż mając na uwadze § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie trzeba dojść do wniosku, że budynek gospodarczy powinien być co do zasady funkcjonalnie powiązany z innym budynkiem jako budynek pomocniczy. Z map zaś znajdujących się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz z ogólnodostępnych materiałów mapowych wynika, że działka o nr ewid. "[...]" jest działką niezabudowaną. Z tego też względu zgłoszenie budowy budynku gospodarczego na niezabudowanej działce należałoby uznać za dopuszczalne jedynie w sytuacji, jeżeli w momencie zgłoszenia znane były plany późniejszego zagospodarowania tej działki poprzez budowę budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, czy też budynku rekreacji indywidualnej. E. R. natomiast nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę budynku na przedmiotowej działce. Oznacza to, że tylko obiekty spełniające wszystkie kryteria, zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. decyzji wniosła E. R.. Stwierdziła w nim, że wbrew twierdzeniom organu I instancji do swojego zgłoszenia załączyła stosowne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniosła również, że decyzja o sprzeciwie z dnia "[...]" została jej doręczona po upływie 30 dniowego terminu. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że strona do zgłoszenia załączyła nieprawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie zostało ono wypełnione na stosownym wzorze określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. W załączonym zaś przez stronę oświadczeniu brak jest niektórych danych personalnych, nie wiadomo też z jakiego dokumentu wynika prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak jest również szkicu usytuowania zgłaszanego budynku na działce w stosunku do granic działki pozwalającego organowi na sprawdzenie zgodności usytuowania projektowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut strony odwołującej, iż sprzeciw został zgłoszony po terminie, ponieważ zgłoszenie zostało przekazane właściwemu organowi w dniu 3 czerwca 2011r., a decyzja o sprzeciwie została doręczona stronie 28 czerwca 2011r. Wojewoda podniósł także, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym budowa budynku gospodarczego nie musi powstać jako zabudowa towarzysząca innemu budynkowi: mieszkalnemu lub rekreacji indywidualnej. Wojewoda skonstatował, że decyzja odmowna nie zamyka stronie drogi inwestycyjnej. W przypadku bowiem złożenia ponownego poprawionego zgłoszenia zgodnie z wymogami art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ będzie miał możliwość sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami. Skargę na ww. decyzję wywiodła E. R. wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 § 1 kpa oraz art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez wydanie decyzji w sprawie sprzeciwu po upływie 30 – dniowego terminu, a także poprzez brak wezwania przez organ I instancji strony do uzupełnienia brakujących dokumentów. Wskazano także na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez organ II instancji poprzez nie wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 691/09) podzielonym przez organ II instancji budowa budynku gospodarczego nie musi powstać jako zabudowa towarzysząca innemu budynkowi mieszkalnemu lub rekreacji indywidualnej. Z uwagi na to w ocenie skarżącej organ I instancji w myśl art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków poprzez zobowiązanie jej do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na stosownym formularzu określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji tego nie uczynił, a zamiast tego wniósł sprzeciw po upływie 30-dniowego terminu. Organ zaś II instancji nie zweryfikował w postępowaniu odwoławczym tych uchybień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" o zgłoszeniu sprzeciwu w zakresie realizacji zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego przez E. R., polegającego na budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m kw., na działce o nr ewid. "[...]", obręb A, gmina A. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) wymienione w tych przepisach rodzaje budów i robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Celem wprowadzenia do Prawa budowlanego instytucji zgłoszenia było uproszczenie, a tym samym i przyspieszenie procesu budowlanego. Wyrazem tego jest możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego, o ile właściwy organ w termie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu (art. 30 ust. 5 tej ustawy) i to tylko w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek. Milczenie organu, czyli nie wniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Sprzeciw wniesiony przez organ w przewidzianym ustawowo terminie oznacza brak zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych robót budowlanych. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem drugiej instancji, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. W świetle art. 30 ustawy Prawo budowlane, regulującego zgłoszenie robót budowlanych, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy zgłasza sprzeciw. Sprzeciw natomiast zgłasza w przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 (zdanie ostatnie), art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 w terminie 30 dni od zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ zgłosił sprzeciw w ustawowym 30 – dniowym terminie. Trzeba mieć na uwadze, że pismem z dnia 26 maja 2011r. E. R. zgłosiła rozpoczęcie robót budowlanych Wójtowi Gminy, a więc organowi niewłaściwemu. Ten zaś pismem z dnia 1 czerwca 2011r. przekazał rzeczone zgłoszenie według właściwości Staroście, który otrzymał je w dniu 3 czerwca 2011r. i od tego momentu należy liczyć bieg terminu do zgłoszenia sprzeciwu, który został doręczony skarżącej w dniu 28 czerwca 2011r. czyli w 30 – dniowym terminie przewidzianym do jego zgłoszenia. Dlatego też zarzut strony skarżącej w tym zakresie jest niezasadny. Ponadto zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Wojewody opartym na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2010r., II OSK 691/09), iż w przypadku zgłoszenia budowy jednego obiektu, który - jak w niniejszej sprawie - ma być pierwszym obiektem zlokalizowanym na danej działce, ustawodawca nie przewidział wymogów dotyczących sposobu dotychczasowego jej zagospodarowania. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że budynek przeznaczony do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu nie jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przyjęcie poglądu, że budowa budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia robót budowlanych byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby obiekt ten miał powstać jako zabudowa towarzysząca innemu budynkowi mieszkalnemu lub rekreacji indywidualnej prowadziłoby do niczym nieuzasadnionej nierówności uprawnień inwestorów przy realizacji budynków gospodarczych. Budowa bowiem takiego budynku na działce niezabudowanej wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast budowa takiego samego budynku na działce sąsiedniej, na której uprzednio zrealizowano już np. budynek mieszkalny, byłaby możliwa po uprzednim dokonaniu zgłoszenia zamiaru realizacji budynku gospodarczego. Ograniczeń prawa własności nie można zatem wyprowadzać z brzmienia przepisów zawartych w aktach wykonawczych, których rolą jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Taka wykładnia prawa stanowiłaby naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przedstawione wyżej stanowisko stoi w sprzeczności z poglądem zaprezentowanym przez organ I instancji, jednakże organ odwoławczy wyszedł z założenia, że nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponieważ zgłoszony sprzeciw był zasadny z uwagi na braki formalne w zgłoszeniu zamierzenia inwestycyjnego przez inwestorkę. Strona do zgłoszenia załączyła bowiem nieprawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie zostało ono wypełnione na stosownym wzorze określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003r., Nr 120, poz. 1127). W załączonym zaś przez stronę oświadczeniu brak jest niektórych danych personalnych, nie wiadomo też z jakiego dokumentu wynika prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie przedłożono również szkicu usytuowania zgłaszanego budynku na działce w stosunku do granic działki pozwalającego organowi na sprawdzenie zgodności usytuowania projektowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewoda pominął jednak tą część art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którą w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W tym miejscu warto zaznaczyć, że Wojewoda jako organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 9, str. 618). W przypadku, gdy zebrany materiał dowodowy nie pozwalał organowi odwoławczemu na jednoznaczne wyjaśnienie, czy zachodzą okoliczności uzasadniające wniesienie sprzeciwu, powinien skorzystać z możliwości, jakie stwarza przepis art. 136 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 185/11 (orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Skoro zatem organ II instancji jest zobligowany do merytorycznego rozpoznania sprawy to biorąc pod uwagę treść wspomnianego art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązany jest wezwać stronę do uzupełnienia braków w przedłożonym przez nią zgłoszeniu i dopiero po uzupełnieniu tych braków dokonać oceny zgłoszenia pod względem zgodności z prawem, co też w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uczyni. W związku z powyższym, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II sentencji wyroku. W pkt III orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu