II SA/Lu 851/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą L. S. M. w L. pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych ochrony zdrowia z instalacjami wewnętrznymi: wodno - kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, wentylacją i klimatyzacją; z zagospodarowaniem terenu tj. wykonaniem dojść, dojazdów oraz zjazdu z ul. K. na działkach nr [...] przy ul. K. – Z. w L. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. S. M. w L. pozwolenia na realizację opisanej wyżej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołała się A. I. Spółka z o.o., będąca właścicielką sąsiedniej działki nr ewid. [...]. Decyzji zarzuciła naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji pomimo braku rozstrzygnięcia w sprawie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, z powodu toczącego się postępowania sądowego o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Skarżąca zarzuciła też obrazę art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegającą na tym, że organ pominął istnienie wniosku o zawieszenie postępowania i nie wyjaśnił powodu, dla którego wydał decyzję bez oczekiwania na rozstrzygnięcie w sprawie zażalenia na postanowienie, a nawet bez oczekiwania na upływ terminu do wniesienia zażalenia. Ponadto, jak wskazała A. I. Spółka z o.o., decyzja Prezydenta Miasta L. została wydana z naruszeniem art. 106 § 1 k.p.a., polegającym na tym, że w niniejszej sprawie inny organ, tj. Wojewoda L., nie wypowiedział się jeszcze w sprawie zażalenia na postanowienie, które wydano w ramach tego postępowania. Zdaniem odwołującej się, rozstrzygnięcie w sprawie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania ma wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Organ nie zauważył tego, że rozstrzygnięcie to może nastąpić nawet po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie pojawiło się, zatem, w ocenie spółki, drugie, swoiste "zagadnienie wstępne", które musi być rozstrzygnięte przed zakończeniem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania A. I. Spółka z o.o. wskazała, że jest właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. K. w L., która jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Po nabyciu nieruchomości spółka wystąpiła do sądu powszechnego o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr [...], która umożliwi zagospodarowanie działki nr [...]. Spółka wskazała, że postępowanie w tej sprawie toczy się od początku 2010 r. Spółka podkreśliła, że organ pierwszej instancji konsekwentnie odmawiał zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a organ drugiej instancji podzielił w zasadzie to stanowisko, stwierdzając dodatkowo, że jedyną możliwą podstawą rozpatrywania wniosku o zawieszenie postępowania jest art. 98 § 1 k.p.a. Zdaniem odwołującej się spółki, organy obu instancji w bardzo lakoniczny sposób stwierdziły, że postępowanie sądowe nie jest "zagadnieniem wstępnym" w sprawie pozwolenia na budowę. Brak przekonującego uzasadnienia stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. W zaskarżonej decyzji sprawę służebności pominięto, wbrew dyspozycji wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a., nakładającej obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Według oceny strony odwołującej się, niedopuszczalne było "zrywanie" związku pomiędzy postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania a decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie spółki, istnieje bowiem oczywista zależność pomiędzy zagadnieniem wstępnym, jakim jest przyszłe rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w L. w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a postępowaniem administracyjnym, którego wynikiem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto, w ocenie spółki, zatwierdzony projekt budowlany uniemożliwia realizację prawa do służebności drogi koniecznej, z powodu sprzeczności tego projektu z § 103 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zdaniem odwołującej się, organ pierwszej instancji winien był wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, iż do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. wpłynął w dniu 31 grudnia 2010 r. wniosek L. S. M. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji. W dniu 19 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Lublin zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w powyższej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia wniosków i zastrzeżeń. W dniu 2 lutego 2011 r. A. I. Spółka z o.o., będąca właścicielką sąsiedniej działki nr [...] przy ul. K. wystąpiła do organu pierwszej instancji o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w L. sprawy o sygn. akt [...] o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr ewid. [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], Prezydent Miasta L. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia L.S.M. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. S. M. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Rozpatrując zażalenie A. I. Spółka z o.o. na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, Wojewoda L. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia postanowienia były kwestie proceduralne. Następnie, organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania A. I. Spółka z o.o., decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...] o pozwoleniu na budowę w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia decyzji był fakt, że inwestor we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie wskazał działek nr ewid. [...], na których usytuowany był zjazd na działkę nr ewid. [...] z ul. K. Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji pismem z dnia 12 maja 2011 r. wezwał inwestora, stosownie do wskazań zawartych w decyzji Wojewody L., do uzupełnienia wniosku, co inwestor uczynił w dniu 13 maja 2011 r. Wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), Prezydent Miasta L., zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. S. M. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż projektowana inwestycja polegająca na budowie budynku usług komercyjnych ochrony zdrowia z instalacjami wewnętrznymi, zagospodarowaniem terenu oraz wykonaniem zjazdu na działkę z ul. K. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część II. zatwierdzonego Uchwałą nr 1688/LW2002 Rady Miejskiej w L. z dnia 26 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 124, poz. 2671) oraz jest zgodna z Uchwałą Nr 196/XIII/2007 Rady Miasta L. z dnia 25 października 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część II (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 181, poz. 3203). Działki objęte przedmiotową inwestycją znajdują się na terenie o symbolu IIA3UQ - przeznaczonym pod usługi komercyjne oraz na terenie o symbolu IIA1UO/KS1 - przeznaczonym pod usługi komercyjne lub komunikacji w zakresie parkowania. Zatwierdzony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W aktach sprawy znajdują się zaświadczenia o przynależności projektantów do właściwych izb samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu. Organ wskazał, iż, że projektanci dołączyli do projektu budowlanego wymagane w myśl art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, oświadczenie o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Spełniony został zatem wymóg zawarty w art. 35 ust. 1 powołanej ustawy. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor – L. S. M. dołączyła również, wymagane w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w odniesieniu do działek objętych inwestycją. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta L. wydał wprawdzie zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę przed rozpatrzeniem przez Wojewodę L. zażalenia Spółki A. I. na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie tego pozwolenia, jednak uchybienie to nie może przesądzać o uchyleniu decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Naruszenie przepisów postępowania nie miało bowiem wpływu na treść wydanego przez Prezydenta Miasta L. rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia L.S.M. pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji, analizując zatwierdzony projekt budowlany, nie stwierdził również naruszenia § 103 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze na powyższa decyzję A. I. Sp. z o.o. zażądała jej uchylenia w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania polegające na wydaniu decyzji pomimo wystąpienia okoliczności nakazującej zawieszenie postępowania, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej, ewentualna służebność ustanowiona na działce, której dotyczy pozwolenie na budowę, jest jedyną możliwą służebnością w aktualnym stanie faktycznym. Zabudowanie tej działki w sposób zaplanowany w zatwierdzonym projekcie uniemożliwi ustanowienie w przyszłości jakiejkolwiek służebności drogi koniecznej, tym samym "uprawomocnienie się" decyzji o pozwoleniu na budowę uczyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowe o ustanowienie służebności, gdyż miejsce, w którym owa służebność mogłaby być ustanowiona, będzie już zabudowane. Skoro istnieje oczywisty wpływ "zrealizowania" ewentualnego pozwolenia na budowę na brak możliwości prowadzenia postępowania sądowego o ustanowienie służebności drogi koniecznej, to, zdaniem skarżącej, na zasadzie symetrii musi istnieć wpływ postępowania sądowego o ustanowienie tej służebności na postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę, 2) naruszenie przepisów postępowania polegające na zaniechaniu przez oba organy zbadania wpływu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę na późniejszą możliwość ustanowienia służebności w sytuacji, gdy służebność drogi koniecznej jest możliwa w zasadzie wyłącznie poprzez działkę objętą wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Organy obu instancji przyjęły, że problem ustanowienia służebności drogi koniecznej nie jest "zagadnieniem wstępnym" co do zasady i zaniechały zbadania zależności pomiędzy postępowaniem sądowym a postępowaniem administracyjnym w sprawie działki nr [...], dla której wydano pozwolenie na budowę. Skarżąca wskazała ponadto, iż nie podziela poglądu Wojewody L., że błędem było wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na to, że przepis ten jest właściwy przy podejmowaniu działań z urzędu, a nie na wniosek strony. Zdaniem skarżącej, na podstawie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. każda strona postępowania, która ma uzasadniony interes prawny, może złożyć wniosek, który będzie rozpatrywany z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie miał obowiązku badania wpływu jej wykonania na późniejszą możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej na jednej z działek inwestora. Organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane są do orzekania zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, nie jest więc możliwe odnoszenie się do przyszłych, hipotetycznych zamierzeń inwestycyjnych planowanych przez właścicieli sąsiednich działek. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego poglądu, że dojazd do jej działki możliwy jest wyłącznie przez działkę nr ewid. [...], której wieczystym użytkownikiem jest inwestor, czyli L. S. M. w L. Natomiast, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że możliwy jest również inny dojazd do działki nr ewid. [...], stanowiącej własność skarżącej. Jak stwierdziła bowiem L. S. M. w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. (k. 6 akt organu pierwszej instancji), działka nr [...] może być obsłużona poprzez dojazd do niej z ul. K. działką nr [...] lub z drugiej strony ulicą L., będącą drogą wewnętrzną. W piśmie tym L.S.M. poinformowała jednocześnie, że nie stawia przeszkód w wykonaniu dojazdów do działki nr [...]. Argumenty skargi w tej kwestii nie mogły być zatem uwzględnione, ponieważ wynikały z subiektywnej oceny strony skarżącej. Zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do czasu zakończenia postępowania przed sądem cywilnym byłoby nieuzasadnionym wstrzymywaniem procesu inwestycyjnego L.S.M. na działkach, do których wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że na części działki inwestora nr ewid. [...], bezpośrednio przylegającej do działki skarżącej Spółki - nr ewid. [...] został zaprojektowany wjazd od strony ul. Z. K. do budynku usług komercyjnych ochrony zdrowia. Działka w tej części, wbrew zarzutom skargi, nie będzie więc zabudowana budynkiem, co mogłoby uniemożliwić ewentualne ustanowienie drogi koniecznej po zrealizowaniu inwestycji, zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, argumenty podniesione w podsumowaniu skargi prezentujące odmienne stanowisko niż organ odwoławczy w sprawie zawieszenia przedmiotowego postępowania z wniosku L.S.M. o pozwolenie na budowę nie mogą być przedmiotem analizy, gdyż odnoszą się do odrębnego aktu administracyjnego tj. postanowienia Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] (k. 14 akt organu odwoławczego), utrzymującego w mocy odmowę zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy zauważył, że A. I. Spółka z o.o. nie zaskarżyła tego postanowienia, a jedynie decyzję Wojewody L. utrzymującą w mocy wydane przez Prezydenta Miasta L. pozwolenie na budowę. Skarżąca nie zakwestionowała ustaleń merytorycznych decyzji i nie podważyła stanowiska Wojewody L., że skoro spełniony został wymóg zawarty w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, to właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podnosi jedynie kwestię "zagadnienia wstępnego", jakim, jej zdaniem, było toczące się przed sądem cywilnym postępowanie w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce nr ewid. [...]. Organ drugiej instancji podniósł, że w przedmiocie dotyczącym zawieszenia postępowania podjęte zostało odrębne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy, w formie postanowienia, w uzasadnieniu którego omówione zostały zagadnienia podniesione w skardze. Brak odniesienia się do kwestii "zagadnienia wstępnego", w zaskarżonej decyzji nie może być zatem traktowane jako rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja zezwalająca inwestorowi – L. S. M. w L. na realizację inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] przy ul. K. – Z. w L. budynku usług komercyjnych ochrony zdrowia z instalacjami wewnętrznymi i wykonaniem dojść, dojazdów oraz zjazdu z ul. K. Zatem zastosowanie na gruncie tej sprawy mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, będąca podstawowym środkiem reglamentacji prawnobudowlanej, to typowy przykład decyzji o charakterze związanym. tj. decyzji, której przesłanki wydania są ściśle określone przepisami prawa, co wyłącza działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Potwierdzeniem powyższej tezy jest treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem organ, rozstrzygając w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, miał obowiązek zbadać spełnienie ściśle określonych w Prawie budowlanym warunków, do których, biorąc pod uwagę rodzaj i lokalizację projektowanej inwestycji, należało: 1) złożenie wniosku o pozwolenie na budowę; 2) złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) złożenie czterech egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego; 4) złożenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; 5) uzgodnienie w zakresie branży drogowej projektu budowlanego zjazdu z drogi gminnej na teren działki nr [...] oraz oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działek objętych inwestycją z drogą publiczną; 6) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 7) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 8) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w Prawie budowlanym oraz w przepisach odrębnych. W szczególności pozostaje poza sporem, iż projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część II. zatwierdzonego Uchwałą nr 1688/LW2002 Rady Miejskiej w L. z dnia 26 września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 124, poz. 2671) zmienionego Uchwałą Nr 196/XIII/2007 Rady Miasta L. z dnia 25 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 181, poz. 3203). Działki objęte przedmiotową inwestycją znajdują się na terenie o symbolu IIA3UQ - przeznaczonym pod usługi komercyjne oraz na terenie o symbolu IIA1UO/KS1 - przeznaczonym pod usługi komercyjne lub komunikacji w zakresie parkowania. Przedstawiony projekt budowlany jest kompletny, został wykonany przez osoby posiadające wymagane i aktualne uprawnienia budowlane, a treść projektu zagospodarowania terenu nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno - budowlanymi. Ponadto projektanci dołączyli do projektu budowlanego wymagane oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do wniosku o pozwolenie na budowę L. S. M. dołączyła również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami objętymi inwestycją na cele budowlane, a także wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta L. w dniu [...] lutego 2011 r. uzgodnienie w zakresie branży drogowej projektu budowlanego zjazdu z drogi gminnej nr [...] na teren działki nr [...] oraz oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działek objętych inwestycją z drogą publiczną. W tym miejscu wskazać należy, iż w istocie skarżąca spółka nie zakwestionowała spełnienia przez inwestora – L. S. M. w L. powyższych wymagań. Spór pomiędzy skarżącą a inwestorem dotyczy natomiast zasadności braku zawieszenia przez organy administracji architektoniczno – budowlanej postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie z powództwa skarżącej o ustanowienie służebności drogi koniecznej na jednej z działek, na których ma zostać zrealizowana inwestycja objęta tym pozwoleniem (dz. nr ewid. [...]). Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Inaczej rzecz ujmując, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek – 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto 3) zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku, i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji zasadnie przyjął brak konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Uprzednie rozstrzygniecie sprawy o ustanowienie służebności nie jest bowiem niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny, nie budziły wątpliwości co do zastosowania określonej normy prawa materialnego, a jednocześnie treść przepisów materialnoprawnych nie budziła rozbieżności interpretacyjnych w stopniu, który uniemożliwiałby podjęcie merytorycznej decyzji przez organ administracji. Ponadto zauważyć należy, iż skoro powództwo o ustanowienie służebności drogi koniecznej jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze tworzy nowy lub zmienia istniejący stan prawny, to nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie, mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny na gruncie (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., II OSK 1364/08, niepubl., wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r., II SA/Ol 927/09, niepubl.). Biorąc pod uwagę powyższe, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego poglądu, że dojazd do jej działki jest możliwy wyłącznie przez działkę nr ewid. [...], której wieczystym użytkownikiem jest L. S. M. w L. Nawet gdyby to stanowisko skarżącej znalazło potwierdzenie, to nie stanowiłoby to podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Należy bowiem pamiętać o wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego zasadzie, zgodnie z którą, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W sytuacji gdy inwestor – L. S. M. w L. – spełnił wszelkie przewidziane w przepisach Prawa budowlanego warunki uzyskania pozwolenia na realizację planowanej inwestycji, zawieszenie postępowania z powodu starań właściciela sąsiedniej działki o ustanowienie służebności drogi koniecznej na jednej z działek objętych tą inwestycją, byłoby niezgodnym z prawem, niezasadnym ograniczeniem prawa inwestora do zabudowy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.