II OSK 1000/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 831/11 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W.G. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach umorzyło postępowania odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącego od decyzji Burmistrza Sędziszowa z dnia [...] sierpnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Zakładu Odzysku Energii z biomasy roślinnej wraz z halą maszyn, halą biomasy, zapleczem socjalnym oraz linią technologiczną i niezbędną infrastrukturą techniczną" zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb ...] Sędziszów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wskazało, że w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach krąg stron tego postępowania należy określać na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą miały podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, bowiem będą narażone na jego oddziaływanie. Oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w takim postępowaniu będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obszarem, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Organ odwoławczy wskazał, że z nadesłanego materiału dowodowego, w tym z wniosku inwestora wynika, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie przekroczy granic działki nr ewid. [...] w Sędziszowie. Potwierdzają to także ustalenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący nie posiada prawa własności do terenu inwestycji bezpośrednio sąsiadującego z tym terenem jak też terenu, na który inwestycja będzie oddziaływać. Nie posiada więc statusu strony postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla opisanego przedsięwzięcia. Ponadto chociaż skarżący otrzymywał korespondencję z organu I instancji, jednakże otrzymywał ją jedynie do wiadomości. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku inwestora – A. Sp. z o.o. w S. – o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowanie to uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Do wniosku o wydanie decyzji inwestor dołączył załączniki wymagane przez art. 74 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, tj. informację o przedsięwzięciu (dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, jak również wypis z ewidencji gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Zakres inwestycji określono poprzez wskazanie numerów działek położonych w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie został w ustawie określony. Zastosowanie będą miały zatem zasady ogólne określone w art. 28 k.p.a. Poza wnioskodawcą, stronami postępowania będą - w świetle tego przepisu - podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą więc posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w rejonie oddziaływania inwestycji na środowisko tj. np. w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, przy czym Sąd i instancji zaznaczył, że interes prawny ma osoba posiadająca działkę w strefie oddziaływania, a nie tylko posiadająca działkę bezpośrednio graniczącą z działką, na której planowana jest inwestycja objęta wnioskiem. Z tych też przyczyn właściciele nieruchomości położonych w pobliżu planowanego przedsięwzięcia nie posiadają interesu prawnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli na daną nieruchomość nie rozciąga się oddziaływanie zamierzonego przedsięwzięcia. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie miał zatem obowiązek ustalić w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym przede wszystkim o raport oddziaływania inwestycji na środowisko, kto jest stroną postępowania. W znajdującym się w aktach sprawy raporcie przedstawiono m.in. opis planowanego przedsięwzięcia, warunki użytkowania terenu, opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodjęcia przedsięwzięcia, ocenę wybranego wariantu przedsięwzięcia w aspekcie skutków dla środowiska i zdrowia ludzi, wpływ na środowisko gruntowo-wodne, analizę pozostałych czynników oraz oddziaływanie na etapie likwidacji. W podsumowaniu wskazano, że w okresie realizacji przedsięwzięcia źródłem emisji substancji zanieczyszczających do powietrza będzie ruch samochodów i innych pojazdów wykorzystywanych przy pracach budowlanych, jednakże emisja ta w okresie budowy będzie miała charakter krótkoterminowy, a uciążliwości z nią związane ustaną wraz z zakończeniem tych prac. Przeprowadzone obliczenia wykazały, że w zakresie ochrony powietrza, gospodarki odpadami, gospodarki wodno-ściekowej i wpływu na środowisko gruntowo-wodne oraz w zakresie hałasu nie zostaną przekroczone wartości dopuszczalne, czyli inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska oraz nie wystąpi zagrożenie dla ludzi czy środowiska. Przedsięwzięcie nie wpłynie również w sposób istotny na walory krajobrazowe okolicy ani na dobra kultury. Zarówno z treści wniosku inwestora, jak i raportu wynika, że rejon oddziaływania inwestycji nie obejmie innych działek niż działka nr ewid. [...] w Sędziszowie, na której planowana jest inwestycja, w szczególności działek znajdujących się w sąsiedztwie, w tym działki nr [...] (graniczącej z działką inwestora przez drogę), do której ograniczone prawo rzeczowe w postaci dożywotniej służebności osobistej posiada skarżący. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy trafnie stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie, a tym samym nie może on być stroną postępowania. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego w zakresie niskiej wartości dowodowej raportu z uwagi na sporządzenie go na zlecenie wnioskodawcy. W skardze nie znalazł się bowiem żaden merytoryczny zarzut podważający wiarogodność tego dokumentu. Sąd I instancji dodał także, że w ocenie skarżącego, jego interes prawny w niniejszej sprawie niewątpliwie istnieje, jest konkretny, indywidualny i został naruszony zaskarżoną decyzją. Wskazał również, że istnieje potrzeba ochrony prawnej tego interesu "jakim jest ochrona środowiska". Stwierdzenia te, zdaniem Sądu I instancji, są ze sobą sprzeczne. Przymiot strony nie zależy od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Skarżący odwołał się do art. 30 ustawy środowiskowej, stanowiącego, że organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. W ocenie Sądu I instancji, skarżący błędnie dokonał rozszerzającej wykładni tego przepisu utożsamiając ogólne pojęcie "społeczeństwa" ze stroną postępowania. Czym innym jest bowiem udział społeczeństwa, a czym innym udział podmiotów, którym przysługuje przymiot stron postępowania. Przymiot strony należy rozpatrywać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie każdy zatem członek szeroko rozumianego społeczeństwa będzie korzystał z przymiotu strony postępowania, w którym właściwy organ zapewnia udział społeczeństwa. Sąd I instancji podkreślił, że mówiąc o udziale społeczeństwa w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska należy mieć na uwadze, że udział ten ustawa gwarantuje społeczeństwu w ściśle określone formach, co nie jest równoznaczne z tym, że każdy obywatel, czy też inny podmiot działający w "społeczeństwie", ma z mocy tej ustawy przymiot strony. Tak więc uprawnienia przyznane społeczeństwu nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Za chybione Sąd I instancji uznał również odniesienie się przez skarżącego do art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."), zgodnie z którym ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie (pkt 1) oraz zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (pkt 2). Zdaniem Sądu I instancji, skarżący posługuje się jedynie ogólnym pojęciem bezpośredniego wpływu na nieruchomość i jej mieszkańców oraz na "jakość życia" jego i rodziny. Opiera się więc wyłącznie na hipotetycznych obawach dotyczących niedogodności wynikających z przejazdu w przyszłości środków transportu drogą graniczącą z działką nr [...]. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że "jakość życia" nie jest kategorią prawną zdefiniowaną w ustawie. Bez naruszenia konkretnej normy prawnej nie może być w takiej sytuacji mowy o interesie prawnym. Skarżący wskazuje natomiast na ewentualne, przyszłe skutki inwestycji mogące naruszyć, również w przyszłości, jego interes faktyczny. Takiego oddziaływania nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Interesu prawnego nie może uzasadniać przypuszczalna, mogąca powstać w przyszłości, obawa naruszenia prawa. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że obawom skarżącego przeczą ustalenia raportu szczegółowo opisujące zarówno źródła hałasu, jakie powstaną na skutek realizacji przedsięwzięcia, jak i analiza wyników obliczeń rozprzestrzeniania się hałasu wskazujące, że hałas ten nie będzie przekraczał wartości dopuszczalnych na najbliższych terenach chronionych akustycznie zarówno w porze dziennej jak i nocnej. W raporcie uzupełniającym stwierdzono, że decydujący wpływ na kształtowanie się klimatu akustycznego mają źródła emitujące hałas o największym poziomie, co w analizowanym przypadku, na terenach podlegających ochronie akustycznej, oznacza ruch pojazdów odbywający się po ul. Przemysłowej, ruch pociągów przebiegających na wschód od zakładu linią kolejową oraz zakłady przemysłowe zlokalizowane przy ul. Przemysłowej oraz ul. Spółdzielczej. W związku z tym stwierdzono, że hałas emitowany przez analizowany zakład nie będzie wpływał na kumulowanie hałasu w rejonie zabudowy mieszkaniowej. Biorąc pod uwagę planowany ruch samochodów osobowych (20 pojazdów na dobę) oraz ciężarowych (10 pojazdów w ciągu pory dziennej), związany z uruchomieniem przedsięwzięcia, trudno, zdaniem Sądu I instancji podzielić opinię skarżącego, że zmiana ta w sposób znaczący wpłynie na komfort jego życia. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 28 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej polegające na niezastosowaniu tych przepisów, a tym samym brakiem określenia co należy rozumieć pod pojęciem oddziaływania na środowisko. W ocenie skarżącego, na skutek tego doszło do niesłusznego pozbawienia go statusu strony. Ponadto zarzucił również naruszenie art. 28 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że na nieruchomości zajmowanej przez skarżącego mieszka on oraz jego rodzina, a tym samym planowana inwestycja będzie znacząco oddziaływać na ich zdrowie, a co za tym idzie powinni być uznani za stronę postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej dzieli się na trzy punkty, zaś pierwszy punkt dzieli się jeszcze na litery a) – e). Wbrew wymogom z art. 176 p.p.s.a., w komparycji skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, której jednostki redakcyjnej cytowanego przepisu dotyczy zarzut i z jakiej przyczyny. Ponadto, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, nie można oczywiście jednocześnie wystąpić błędna wykładnia i błędne zastosowanie powyższych przepisów prawa materialnego. Natomiast Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, w świetle których skarżący słusznie nie został uznany za stronę toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia. Nastąpiło to w świetle art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy środowiskowej, jak i art. 3 pkt 11 p.o.ś., przy czym ten ostatni przepis stanowi, że oddziaływanie na środowisko obejmuje także oddziaływanie na zdrowie ludzi. Wynika to bowiem z ustaleń faktycznych w tej sprawie w oparciu o zebrane dowody, w tym w szczególności ustalenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, a które to dowody nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego przez dostarczone przez niego kontrdowody zawierające wiadomości specjalne. Stąd brak jest także przesłanek do podważenia stanowiska, że nie zachodzi oddziaływanie tej inwestycji na działkę nr [...] - do której skarżący posiada ograniczone prawo rzeczowe w formie dożywotniej służebności osobistej – w zakresie m.in. dotyczącym emisji zanieczyszczeń do powietrza lub emisji ponadnormatywnego hałasu. Po drugie, trzeba także zaznaczyć, że w świetle art. 28 k.p.a. interes prawny jest rozumiany jako prawo do konkretnego postępowania oraz musi mieć charakter osobisty, aktualny, konkretny i obiektywny, co pozwala na przyznanie przymiotu strony w danej sprawie. Stąd jest to tzw. obiektywna legitymacja procesowa wynikająca z uprzedniego ustalenia interesu prawnego opartego na prawie materialnym, który warunkuje udział danego podmiotu jako strony w danym postępowaniu administracyjnym, którego to warunku strona skarżąca w przedmiotowej sprawie nie spełniła. Nie posiada bowiem legitymacji materialnoprawnej będącej podstawą legitymacji procesowej w świetle art. 28 k.p.a., której nie należy oczywiście także utożsamiać z udziałem społeczeństwa w rozumieniu art. 33 – 38 ustawy środowiskowej, dotyczącym także podmiotów posiadających interes faktyczny. Wynika to również z tego, że to właśnie art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu z powodu swojego interesu prawnego lub obowiązku. Po trzecie, konkludując należy stwierdzić, że w tej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego, nie posiada on interesu prawnego, lecz tylko interes faktyczny. Kontrola stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji jest więc prawidłowa, co zasadnie skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei znalazło wyraz w prawidłowym uzasadnieniu wyroku, spełniającym ustawowe wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto z ustaleń znajdującego się w aktach sprawy raportu oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, który został poddany właściwej ocenie przez organ odwoławczy, a następnie prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji, w tym również zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej, wynika, że działka nr [...], wobec której skarżący posiada ograniczone prawo rzeczowe, nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Po czwarte, skarżący nie posiada legitymacji procesowej do ewentualnego występowania z imieniu innych podmiotów, które uznaje za strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. – w tym przypadków powołanych w skardze kasacyjnej mieszkańców miejscowości Sędziszów. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2 8