II SA/Op 791/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 11 października 2011 r. nr NK.III.4131.2.12.2011.IM w przedmiocie powołania dyrektora zakładu opieki zdrowotnej oddala skargę. Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 października 2011 r., stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 5 września 2011 r., Nr 30/132/2011 w sprawie powołania dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynie -Koźlu, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że uchwałą tą Zarząd powołał A. M. z dniem 6 września 2011 r. do pełnienia funkcji dyrektora SP ZOZ na czas do rozstrzygnięcia konkursu i powołania wyłonionego w nim kandydata na to stanowisko – nie dłużej jednak niż do dnia 29 lutego 2012 r. (§ 1 uchwały). W § 2 wykonanie uchwały powierzono Staroście, natomiast w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewoda stwierdził, że Zarząd Powiatu podejmując przedmiotową uchwałę działał bez podstawy prawnej, wkraczając jednocześnie w kompetencje Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego, wynikające z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem, konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika ogłasza podmiot tworzący. Definicję pomiotu tworzącego zawiera art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy. Z definicji tej wynika, że jest to podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Z kolei, przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 tj ustawy stanowi, że w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą - przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika. Z § 5 Statutu SP ZOZ wynika, że jego organem założycielskim jest Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego. Wojewoda podkreślił, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy, podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Stąd, Rada Powiatu posiada kompetencje do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynie-Koźlu, a zatem ustawodawca nie przewidział dla Zarządu kompetencji do powoływania dyrektora bez przeprowadzenia konkursu. Dlatego też, w przedmiotowej sprawie wypowiedziała się już Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego w uchwale z dnia 16 sierpnia 2011 r., Nr XI/58/2011, w której w § 1 ogłosiła konkurs na stanowisko dyrektora SP ZOZ oraz postanowiła w § 2 tej uchwały, że do czasu zakończenia procedury konkursowej i powołania nowego dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynie -Koźlu funkcję tę sprawuje dotychczasowy dyrektor. W świetle powyższego, w ocenie Wojewody, Zarząd Powiatu podejmując kwestionowaną uchwałę - powołał A. M. na stanowisko dyrektora SP ZOZ - działał niezgodnie z wolą ustawodawcy i organu stanowiącego powiatu będącego jednocześnie podmiotem tworzącym SP ZOZ w Kędzierzynie-Koźlu. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego wniósł Powiat Kędzierzyńsko-Kozielski, załączając uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 17 października 2011 r. o zaskarżeniu rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zwanej dalej u.s.p., w związku z art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, poprzez przekroczenie przez Wojewodę Opolskiego kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu w sprawie powołania dyrektora. W pierwszej kolejności skarżący zasygnalizował, że brak jest rozporządzenia Ministra Zdrowia w kwestii konkursu, aktu wykonawczego do ustawy z art. 49 ust. 8, a zatem na zasadzie art. 219 ust. 1 pkt 3 tej ustawy należy stosować rozporządzenie dotychczasowe, jednakże nie dłużnej niż przez 12 miesięcy od dnia wejście w życie omawianej ustawy. Uznał, że przepisy ustawy określają "formy działania Zarządu Powiatu, a precyzyjnie rzecz ujmując Starosty Powiatu Kędzierzyńsko -Kozielskiego zatrudniającego dyrektora i ustalającego jego stanowisko." Zwrócił uwagę, że zwrot "stosunek pracy na podstawie powołania" jest uregulowany w art. 68-72 Kodeksu pracy, w związku z tym uznał, że spór ten jest sprawą z zakresu prawa pracy, do której rozpoznania jest właściwy sąd powszechny. Skoro sprawa powołania nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, to Wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu w sprawie powołania dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynei-Koźlu. Ponadto, kwestionowana przez Wojewodę uchwała Zarządu jest czynnością pracodawcy zatrudniającego pracownika, a nie zarządzeniem organu administracji publicznej podlegającego władczemu nadzorowi administracyjnemu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda nie zgodził się z zarzutami skarżącego. Wskazał, że prawo administracyjne reguluje tryb i zasady powoływania kierownika SP ZOS. Przewiduje w tym zakresie właściwość organów jednostek samorządu terytorialnego, które maja możliwość wypowiadania się w tych sprawach w formie uchwał i zarządzeń, które podlegają badaniu pod względem ich legalności. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca nie przewidział dla zarządu powiatu kompetencji do powoływania dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej bez przeprowadzenia konkursu. Na poparcie stanowiska w tej materii, Wojewoda przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, jak również organów administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 5 oraz 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 11 października 2011 r., którym organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 5 września 2011 r., Nr 30/132/2011 w sprawie powołania dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynie - Koźlu, z powodu istotnego naruszenia prawa. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W § 1 tej uchwały Zarząd postanowił powołać A. M. z dniem 6 września 2011 r. - na czas do rozstrzygnięcia konkursu i powołania wyłonionego kandydata na stanowisko dyrektora SP ZOZ, jednak nie dłużej niż do 29 lutego 2012 r. - do pełnienia funkcji dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynie -Koźlu. Wykonanie uchwały zostało powierzone Staroście (§ 2), a zapis § 3 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Z uwagi na zarzuty skargi, w kwestii braku kompetencji do podejmowania działań nadzorczych przez Wojewodę Opolskiego w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należało dokonać rozważań w tej materii. Skarżący podnosi bowiem, że Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze przekroczył właściwości kompetencyjne kontrolując uchwałę zarządu powiatu w sprawie powołania dyrektora SP ZOZ. Dlatego też, wskazać trzeba, że na zasadzie art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej u.s.p., nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Nadzorowi wojewody podlega cała działalność komunalna jednostki samorządu terytorialnego. W ramach nadzoru, wojewoda uprawniony jest do weryfikowania aktów organów powiatu, tj. uchwał rady powiatu i uchwał zarządu powiatu. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna z woli ustawodawcy, czyli z mocy prawa (art. 79 § 1 zdanie pierwsze u.s.p). O nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w prawnie określonej formie, przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Dopiero orzeczenie organu nadzoru przesądza o nieważności uchwały organu powiatu - art. 79 ust. 1 u.s.p. Kompetencje nadzorcze wojewody nie ograniczają się wyłącznie do uchwały rady powiatu. W ramach nadzoru, wojewoda może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., stwierdzając nieważność uchwały zarządu powiatu. Stąd, zarzut skargi w przedmiocie przekroczenia kompetencji Wojewody Opolskiego w zakresie skontrolowania uchwały Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego (przez stwierdzenie jej nieważności), jest bezpodstawny. Uchwała zarządu powiatu w sprawie powołania dyrektora SP ZOZ, należy do władczego aktu administracyjnego z zakresu promocji i ochrony zdrowia, i w przypadku stwierdzenia przez wojewodę, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem, o jej nieważności orzeka wojewoda w formie rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie organu nadzorczego (wojewody) dotyczące uchwały powiatu, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego - art. 85 ust. 1 u.s.p. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego są objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Stąd w niniejszej sprawie, skoro Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w trybie art. 79 ust. 1 u.s.p., zatem zadaniem Sądu jest zbadanie, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem. Wojewoda bowiem stwierdził, że Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego podejmując przedmiotową uchwałę działał bez podstawy prawnej, wkraczając jednocześnie w kompetencje Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego wynikające z delegacji zawartej w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.). Dlatego też, aby ocenić legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, należy wpierw zbadać zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 5 września 2011 r. w sprawie powołania dyrektora SP ZOZ. Przystępując do oceny uchwały zarządu w sprawie powołania dyrektora, zauważyć trzeba, że Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego będąca podmiotem (organem założycielskim), który utworzył Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Kędzierzynie-Koźlu, podjęła uchwałę w dniu 16 sierpnia 2011 r., Nr XI/58/2011, w której w § 1 ogłosiła konkurs na stanowisko dyrektora SP ZOZ oraz postanowiła w § 2 tej uchwały, że do czasu zakończenia procedury konkursowej i powołania nowego dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynie-Koźlu funkcję tę sprawuje dotychczasowy dyrektor. W § 3 uchwały Rada zawarła postanowienie, że "Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu." Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia, tj. z dniem 16 sierpnia 2011 r. (§ 4). Przywołana uchwała została podjęta na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, który stanowi, że konkurs na stanowisko kierownika kierownika ogłasza podmiot tworzący. Rada Powiatu jako podmiot tworzący wypełniła upoważnienie ustawowe, stąd podjęła przywołaną wyżej uchwałę, bowiem przepis art. 49 ustawy o działalności leczniczej odnosi się tylko do podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami i reguluje w sposób wyczerpujący obsadzanie stanowisk wymienionych w ust. 1 art. 49 tej ustawy. W podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami, do których niewątpliwie należy SP ZOZ w Kędzierzynie-Koźlu, na zasadzie art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy, obsadzenie stanowiska dyrektora następuje w drodze konkursu. Podmiotom odpowiedzialnym za dokonanie obsady stanowiska dyrektora SP ZOZ jest podmiot tworzący tę jednostkę leczniczą - art. 49 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy. Regulacja tych przepisów jest jednoznaczna i kategoryczna w kwestii podmiotowej kompetencji w zakresie obsadzania stanowiska dyrektora SP ZOZ i nie wprowadza żadnych odstępstw. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w świetle bezspornych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Wojewodę w niniejszej sprawie wynika, iż Zarząd Powiatu nie wykonał opisanej wyżej uchwały Rady Powiatu z dnia 16 sierpnia 2011 r., która zadecydowała, że funkcję dyrektora, do czasu zakończenia procedury konkursowej sprawuje dotychczasowy dyrektor, w tym przypadku D. S. Zaakcentować również należy, że powyższa uchwała Rady jest wiążąca, nie została ono zmieniona bądź wzruszona ani w trybie samokontroli, ani też w ramach działań nadzorczych. Zarząd Powiatu natomiast podjął zakwestionowaną uchwałę z dnia 5 września 2011 r. w sprawie powołania A. M. do pełnienia funkcji dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynie-Koźlu, na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Przepis ten przewiduje wprawdzie kompetencję zarządu powiatu do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, jednakże uprawnienie to nie oznacza, że czynności te (zatrudnienie lub zwolnienie) mogą odbywać się wbrew szczegółowo określonym warunkom przez ustawę o działalności leczniczej. Z mocy art. 49 ustawy, możliwe jest zatrudnienie dyrektora sp zoz, ale tylko jako osoby wybranej w drodze konkursu. Przepis art. 49 ust. 7 ustawy przewiduje wyjątek, ale tylko jako następstwo braku skutecznego wyłonienia w drodze konkursu, które uzasadnia to odstępstwo od tej zasady konkursowej. Ustawodawca w tej materii nie przewidział dla zarządu powiatu kompetencji do powoływania dyrektora SP ZOZ bez przeprowadzania konkursu. Bez znaczenia w sprawie pozostaje zasygnalizowana argumentacja, że kwestionowaną uchwałą Zarząd zapewnił ciągłość zarządzania placówką zdrowia. Obawa ta była zbędna, bowiem jak już wyżej wspomniano, podmiot tworzący, ogłaszając konkurs zadbał również o zarządzanie tym SP ZOZ, do czasu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora. Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania w rozpatrywanej sprawie, należało podzielić stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym, bowiem kwestionowana uchwała Zarządu podjęta została bez podstawy prawnej, wkraczając jednocześnie w kompetencje Rady Powiatu, w przedmiocie powołania dyrektora SP ZOZ w Kędzierzynie-Koźlu. Doszło zatem do podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały w sprawie powołania dyrektora, niezgodnie z wymogami prawa. Skarżący nie może działać w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, bowiem przepis art. 7 Konstytucji nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie prawa i w granicach prawa. Skoro kwestionowana uchwała podjęta została z naruszeniem przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. i art. 49 ustawy o działalności leczniczej, słusznie organ nadzoru uznał ją za sprzeczną z prawem, w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p., a w konsekwencji nieważną. W tej sytuacji, oceniając rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzić trzeba, że jest ono zasadne. W żadnym przypadku nie można przyjąć, że powołanie przez Zarząd określonej osoby na stanowisko kierownika SP ZOZ z pominięciem obligatoryjnego postępowania konkursowego i wbrew uchwale Rady Powiatu jest działaniem legalnym. W tym stanie rzeczy należało skargę powiatu uznać za bezpodstawną, co obligowało Sąd do zastosowanie art. 151 § 1 P.p.s.a.