II OW 97/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie a Starostą Powiatu Grodziskiego przez wskazanie organu właściwego w sprawie usunięcia skutków zanieczyszczeń środowiska postanawia: wskazać Starostę Powiatu Grodziskiego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie właściwości dotyczącej wydania decyzji zobowiązującej sprawcę zanieczyszczenia środowiska, poprzez wskazanie Starosty Powiatu Grodziskiego, jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta Powiatu Grodziskiego przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie akta sprawy dotyczącej zanieczyszczenia powierzchni ziemi spowodowanego w wyniku wypadku samochodowego, który miał miejsce w Ż. podczas prowadzenia działalności polegającej na transporcie materiałów innych niż niebezpieczne (nabiał). Przekazując dokumenty, Starosta Grodziski powołał się na art. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493, ze zm., zwanej dalej "ustawą szkodową"), wskazując Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jak organ właściwy do wydania stosownej decyzji w przedmiotowej sprawie, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 przepisy ustawy szkodowej stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku reguluje art. 3 ustawy szkodowej, gdzie w ust. 2 pkt 2 do działalności stwarzającej to ryzyko zalicza transport: 1) towarów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, ze zm.); 2) towarów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 31 marca 2004 r. o przewozie koleją towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 97, poz. 962 z 2005 r., Nr 141, poz. 1184 oraz z 2006 r., Nr 249, poz. 1834); 3) materiałów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. z 2006 r., Nr 99, poz. 693), 4) materiałów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 grudnia 200 r., o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 857). Zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło w wyniku wypadku samochodowego podczas prowadzenia działalności polegającej na przewozie towarów innych niż niebezpieczne (nabiał). Definicję towaru niebezpiecznego, który jest transportowany drogą lądową inną niż kolej reguluje art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, ze zm.), gdzie przez pojęcie towaru niebezpiecznego rozumie się materiał lub przedmiot (rzecz), który zgodnie z umową ADR (Umowa Europejska Dotycząca Międzynarodowego Przewozu Towarów Niebezpiecznych, zwanej dalej umową ADR) jest niedopuszczony do międzynarodowego przewozu drogowego lub jest dopuszczony do takiego przewozu na warunkach określonych w tej umowie. Treść umowy ADR tom I, załącznik A, część 2 klasyfikuje odpady niebezpieczne na odpowiednie klasy ze względu na ich rodzaj oraz pochodzenie i nie zalicza nabiału do towarów, które w świetle powyższych przepisów należą do niebezpiecznych. Ponadto, należy zwrócić również uwagę na dwa postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II O W 17/09 i z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II OW 30/09 w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy zgodnie z właściwością, gdzie obydwie sprawy dotyczą konsekwencji związanych ze zdarzeniem drogowym powodującym zanieczyszczenie środowiska. W ocenie NSA właściwość organu w sprawach związanych z wypadkiem drogowym jest uzależnione od faktu, czy do zdarzenia drogowego doszło w trakcie transportu substancji niebezpiecznych i preparatów chemicznych w rozumieniu ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r., o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 152, poz. 1222) i wówczas będą miały zastosowanie przepisy ustawy szkodowej a organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. NSA stanął na stanowisku, że przepisy ustawy szkodowej mają zastosowanie wyłącznie w przypadku wystąpienia szkody w środowisku w wyniku działalności podmiotu korzystającego ze środowiska, który prowadzi działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku m. in. transport substancji niebezpiecznych. W przedmiotowej sprawie doszło natomiast do wycieku substancji niebezpiecznej ze zbiornika paliwowego, nie mamy, więc do czynienia z transportem substancji niebezpiecznych w ramach działalności prowadzonej przez podmiot korzystający ze środowiska, bowiem transport nabiału nie jest, zaliczany do kategorii działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku, nie zostały zatem spełnione przesłanki do zastosowania przepisów ustawy szkodowej. W ocenie wnioskodawcy, jeżeli do takiego zdarzenia doszło w trakcie prowadzenia działalności polegającej na transporcie towarów innych niż niebezpieczne, a awaria spowodowała zanieczyszczenie środowiska, wówczas zastosowanie będą miały przepisy art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. w Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) i organem właściwym do wydania stosownej decyzji jest starosta. Z definicji transportu wynika, że jest to odpłatne świadczenie usług polegających na przemieszczaniu osób i ładunków. Przewożenie paliwa służącego do napędu pojazdów świadczących takie usługi nie jest transportem w świetle powołanej wyżej definicji. Ustosunkowując się do wniosku Starosta Powiatu Grodziskiego wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, jako organu właściwy w sprawie. Zdaniem Starosty przy każdym transporcie realizowanym pojazdem mechanicznym transportowane jest (wprawdzie "przy okazji", ale jako coś niezbędnego) paliwo (ropopochodne) w znacznych ilościach i nieporozumieniem by było rozdzielanie kompetencji do procedowania w sprawie tylko w zależności od tego, co jest transportowane a nie od tego, czym dokonano zanieczyszczenia gruntu. Z całą pewnością w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z transportem niebezpiecznych towarów (w baku może być do kilkuset litrów ropopochodnych). Niezależnie od powyższego, nawet w przypadku przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca transport towarów niebezpiecznych to i tak zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy "szkodowej" do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się również wykorzystanie substancji niebezpiecznych i mieszanin niebezpiecznych lub substancji stwarzającej zagrożenie w rozumieniu przepisów o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. Niewątpliwie paliwo (ropopochodne) jest mieszaniną niebezpieczną o właściwościach wysoce łatwopalnych, szkodliwych i niebezpiecznych dla środowiska zgodnie z art. 2 i 4 ust. 1 pkt 4, 8 i 15 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2011 r. nr 63, poz. 322) a jej wykorzystaniem jest użycie, jako paliwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów o właściwość (kompetencyjnych) m.in. pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. W sprawach tych stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Spór o właściwość (kompetencyjny) zachodzi wówczas, kiedy m.in. przynajmniej dwa organy jednocześnie uznają się - jak w przedmiotowej sprawie - za niewłaściwe do załatwienia danej sprawy, stojąc na stanowisku, że organem właściwym jest ten drugi. Ponadto do sporu kompetencyjnego dochodzi wówczas, jeżeli jest to powiązane ze sprawą indywidualną, w której toczy się dane postępowanie lub został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Oznacza to, że w przypadku sporu kompetencyjnego postępowanie powinno być wszczęte na wniosek uprawnionej strony lub innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Ponadto dotyczy to sytuacji, kiedy dany organ wszczął postępowanie z urzędu, lecz następnie ma wątpliwości, co do swojej właściwości i z tej przyczyny wda się w spór kompetencyjny z innym organem. W realiach przedmiotowej sprawy wystąpił negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie a Starostą Grodziskim. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493, ze zm., zwanej dalej "ustawą szkodową"). Zgodnie z art. 2 ust. 1 przepisy ustawy szkodowej stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Przepis ten zawiera normę wskazującą na funkcjonalną przesłankę przedmiotowo-podmiotową zastosowania ustawy szkodowej. Z treści tego unormowania wynika, że tylko określone grupy podmiotów mogą wyrządzić szkodę w środowisku lub stworzyć bezpośrednie zagrożenie taką szkodą. Ustawodawca ograniczył bowiem odpowiedzialność tylko do podmiotów korzystających ze środowiska. W konsekwencji podmiot, który nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska nie może wyrządzić szkód w środowisku, ani też stworzyć bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Przepisy ustawy szkodowej mają zastosowanie tylko w przypadku wystąpienia szkody w środowisku w wyniku działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. W spornej sprawie zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło w następstwie wypadku samochodowego podczas prowadzenia działalności polegającej na przewozie towarów innych niż niebezpieczne (nabiał). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy szkodowej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się m.in. transport substancji niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, ze zm.). Definicję towaru niebezpiecznego, który jest transportowany drogą lądową inną niż kolej zawiera przepis art. 2 pkt 4 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, gdzie przez pojęcie towaru niebezpiecznego rozumie się materiał lub przedmiot (rzecz), który zgodnie z umową ADR (umowa europejska dotycząca międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, sporządzona w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 110, poz. 641), wraz ze zmianami obowiązującymi od dnia ich wejścia w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej, ogłoszonymi we właściwy sposób) jest niedopuszczony do międzynarodowego przewozu drogowego lub jest dopuszczony do takiego przewozu na warunkach określonych w tej umowie. W ocenie składu orzekającego NSA właściwość organu w sprawach związanych z wypadkiem drogowym jest uzależniona od faktu, czy do zdarzenia drogowego doszło w trakcie transportu substancji niebezpiecznych i preparatów chemicznych w rozumieniu ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r., o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 152, poz. 1222) i wówczas będą miały zastosowanie przepisy ustawy szkodowej a organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Wypadek spowodował awarię w postaci wycieku substancji niebezpiecznej (ropopochodnej) ze zbiornika paliwowego pojazdu transportującego nabiał. W wyniku tej awarii niewątpliwie doszło do zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz przekroczenia standardów jakości gleby i ziemi. Jednakże skoro w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca transport substancji niebezpiecznej w ramach działalności prowadzonej przez podmiot korzystający ze środowiska, to w związku z tym nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania ustawy szkodowej i regionalny dyrektor ochrony środowiska nie będzie organem właściwym w sprawie (por. postanowienie NSA z 29 września 2009 r., II OW 30/09, [w:] CBOIS). Zgodnie z przepisem definicyjnym art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przez "poważną awarię" rozumie się zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi czy też środowiska, lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem. W związku z brakiem przesłanek do zastosowania ustawy szkodowej, w sprawie wydania decyzji zobowiązującej sprawcę zanieczyszczenia środowiska, znajduje zastosowanie przepis art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziaływuje na środowisko to właściwy organ ochrony środowiska - czyli w tym stanie faktycznym starosta - może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek przywrócenia (restytucji) środowiska do stanu właściwego. Przepis ten dotyczy, więc wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany. Ponadto w osnowie decyzji organ powinien określić konieczne przesłanki w tym zakresie i termin wykonania obowiązku, zgodnie z dyspozycją art. 362 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jeżeli nie zachodzi przesłanka z dyspozycji z art. 362 ust. 3 tejże ustawy dotycząca ewentualnie braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia odpowiednich działań. Nałożenie obowiązku ma charakter ogólny i w konsekwencji charakteryzuje się dużym stopniem uznaniowości. W świetle powyższych rozważań organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Starosta Grodziski. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.