II OZ 1170/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 929/12 oddalające wniosek Stowarzyszenia [...] w P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z dnia 28 kwietnia 2005 r., nr XXXIII/194/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek Stowarzyszenia [...] w P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z dnia 28 kwietnia 2005 r., nr XXXIII/194/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że podstawę wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez Wojewodę Śląskiego stanowi przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jak podkreślił Sąd, przepis art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) umożliwia dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym każdej osoby, której interesu prawnego to postępowanie dotyczy, jeżeli nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym. Powołując się jednak na ugruntowane w tej kwestii stanowisko, Sąd wskazał, że na podstawie tego przepisu nie jest możliwe dopuszczenie do udziału innych osób w postępowaniu zainicjowanym skargą organu nadzoru na akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęta została zgodnie z procedurą przewidzianą przepisami ustawy o planowaniu, jej wydanie nie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Odrębność postępowania dotyczy zarówno podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez Wojewodę Śląskiego. W ocenie Sądu I instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest skarga organu nadzoru na uchwałę rady gminy przepis art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do osób powołujących się na własny interes prawny nie znajduje zastosowania. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowym. Wniesienie bowiem skargi do sądu przez wojewodę jest skorzystaniem przez niego z jednego ze środków służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a legitymacja organu jest oparta na samodzielnej podstawie prawnej (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), który nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia również z tego powodu, że podmiot ten zainteresowany jest utrzymaniem w mocy zaskarżonej uchwały, natomiast w sądownictwie administracyjnym nie jest znane pojęcie interwenienta ubocznego. Zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują sytuacji, gdy wnioskodawcy zależy na utrzymaniu w mocy skarżonego aktu jednostki samorządu terytorialnego. Dodatkowo Sąd wskazał, że dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu jako organizacji społecznej nie jest również możliwe ze względu na zawarty w przepisie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunek dotyczący przedmiotu postępowania sądowego – udział organizacji społecznej w postępowaniu pozostawać musi w bezpośrednim związku ze sprawą innych osób. Sprawa ma zatem dotyczyć interesu prawnego innych podmiotów, musi mieć zatem charakter sprawy indywidualnej, opartej na kryterium interesu prawnego. W postępowaniu zainicjowanym skargą Wojewody jako organu nadzoru ta przesłanka, ze względu na charakter skargi i podstawy jej wniesienia, nie może zostać spełniona, nie mamy bowiem do czynienia ze "sprawą innych osób". W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie [...] w P. wskazując na naruszenie art. 2 Konstytucji RP wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jak podkreślono, Stowarzyszenie nie dąży do załatwienia zindywidualizowanej sprawy administracyjnej, ani też nie opowiada się wprost za utrzymaniem lub uchyleniem skarżonego przez Wojewodę Śląskiego aktu prawa miejscowego. Stowarzyszenie posiada natomiast udokumentowaną wiedzę, która w ocenie członków Zarządu wskazuje na to, że Wojewoda mógł się kierować przesłankami naruszającymi interes społeczny, działając w interesie pojedynczego przedsiębiorstwa, dla którego uchylenie skarżonego aktu może przesądzać o wielkości odnoszonych zysków ekonomicznych. Mogło także dojść do zatajenia przed sądem istotnych dla sprawy faktów i motywów działania. Zaskarżone zaś postanowienie prowadzi do wniosku, że organizacja społeczna pozbawiona jest możliwości wyartykułowania swych informacji i wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W § 2 przewidziano, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Uwzględniając charakter i przedmiot zainicjowanego postępowania sądowego wskazać należy, że nadzór na działalnością gminną sprawowany przez organ nadzoru regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ramach tego nadzoru mogą toczyć się określone postępowania, które obejmują także postępowanie nadzorcze nad uchwałami i zarządzaniem organów gminy prowadzone z urzędu przez wojewodę. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem prowadzonym z udziałem organu gminy, w którym nie biorą udziału inne podmioty. W ramach tego postępowania, jeżeli organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, z uwagi na upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ustawy o samorządzie gminnym). Osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi (taki wyjątek wynika z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i dotyczy zarządzenia zastępczego). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy reguluje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który określa odrębny rodzaj postępowania. Odrębność tych postępowań wyłącza możliwość udziału osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 101, w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę, także w przypadku, gdy wojewoda zaskarża uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe Sąd rozpoznający zażalenie stwierdza, że zasadnie Sąd I instancji nie znalazł uzasadnienia do dopuszczenia Stowarzyszenia [...] w P. do udziału w postępowaniu ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z dnia 28 kwietnia 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w charakterze uczestnika postępowania w oparciu o art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.