VII SA/Wa 1735/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. B. i L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 155 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku L. B. i B. B., odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2001 r., znak: [...] nakazującą B. i L. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ś., gm. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 grudnia 2010 r. L.B. i w dniu 24 stycznia B. B. wnieśli o uchylenia na podstawie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2001 r., znak: [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ś., gm. W.. Zgodnie z art. 155 K.p.a. "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczegółowe nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Organ pierwszej instancji wskazał, że niniejszą sprawę rozpatruje merytorycznie, gdyż organem który wydał decyzję w ostatniej instancji w administracyjnym toku postępowania był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. To decyzja tego organu jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, na uchylenie której strony postępowania wyraziły zgodę (złożyły wniosek o uchylenie). Koniecznym było zatem ustalenie czy przeciwko uchyleniu nie sprzeciwia się przepis szczególny i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. zawężona jest tylko do takich decyzji, "które mają charakter uznaniowy lub, przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem". Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1434/97 (niepublikowany) "uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 kpa może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno - prawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji .(...). W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, w stosowaniu art. 155 Kpa nie może być mowy". Organ pierwszej instancji stwierdził, że art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis art. 48 Prawa budowlanego stanowiący środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej obliguje właściwy organ administracji do podjęcia orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiły wymagane do wydania takiego orzeczenia przesłanki, polegające na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej, przy braku przesłanek umożliwiających jego legalizację. Stosowanie art. 155 K.p.a. w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej nie jest możliwe, bowiem decyzja wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest decyzją związaną. Skoro przepis art. 48 sprzeciwia się uchyleniu takiej decyzji, to nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 155 K.p.a. Organ stwierdził, że wszystkie przesłanki art. 155 K.p.a. muszą być spełnione łącznie, a zatem niespełnienie chociażby jednej z nich skutkuje odmową uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Bez znaczenia zatem pozostaje, czy za uchyleniem przemawia słuszny interes strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. B. i L. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] Organ odwoławczy wskazał, że B. i L. B. są inwestorami samowolnie wzniesionego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...] w miejscowości S., gm. W.. Organ odwoławczy stwierdził że rozstrzygnięcie administracyjne, o którego uchylenie wnieśli B. B. i L. B., ma charakter decyzji związanej, co oznacza, iż organ administracji publicznej w przypadku stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie występują wszystkie pozytywne przesłanki dla wydania określonej decyzji, oraz nie zachodzą przesłanki negatywne, obowiązany jest wydać rozstrzygnięcie o określonej w przepisie treści. Zgodnie z regulacją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 120, poz. 1268 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane), obowiązującego w dniu wydania decyzji z dnia 28 czerwca 2001 r., "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Zatem organy nadzoru budowlanego po stwierdzeniu wystąpienia pozytywnych przesłanek - wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - obowiązane były orzec w drodze decyzji rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Artykuł 155 K.p.a. stanowi, że "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie wymaga spełnienia wszystkich określonych przepisem art. 155 K.p.a. przesłanek (tj. zgody wszystkich stron postępowania, występowania, interesu publicznego lub słusznego interesu strony uzasadniającego uchylenie lub zmianę decyzji oraz brak zakazu uchylenia lub zmiany decyzji zawartego w przepisach i szczególnych). Nie spełnienie którejkolwiek z przesłanek, o których mowa wyżej, lub wystąpienie przesłanki negatywnej (zakaz uchylenia decyzji zawarty w przepisach szczególnych), skutkować musi decyzją odmowną, zważywszy w szczególności na wyrażoną przepisem art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Wzruszenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 48 Prawa budowlanego, w sytuacji spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, ma charakter związany, tj. brak jest luzu decyzyjnego umożliwiającego wzruszenie decyzji wydanej na jego podstawie. Decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmiany takiej decyzji. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchyleniu takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. prowadziłoby do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Odnosząc się do argumentu skarżących, że w chwili obecnej istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, będącej przedmiotem postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie nadzwyczajne ma na celu kontrolę zapadłego rozstrzygnięcia pod kątem norm prawnych obowiązujących w dniu wydania decyzji, której uchylenia domagają się skarżący. Artykuł 48 Prawa budowlanego obowiązujący w dniu 28 czerwca 2001 r. nie przewidywał w swojej treści legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. B. i L. B. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca i pomija wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 337/09, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że "dopuszczalna jest zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 K.p.a., jeżeli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 – tekst jedn. Ze zm.) byłaby możliwość takiej legalizacji oraz spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikającej z art. 155 K.p.a.". Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej, bowiem budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów techniczno – budowlanych. Natomiast do tych kwestii organ w zaskarżonej decyzji się nie odniósł. Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wniosku skarżących o uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]czerwca 2001 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2001 r., znak: [...] nakazującą B. i L. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ś., gm. W. na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Zgodnie z art. 155 § 1 K.p.a. "decyzja ostateczna, na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 K.p.a.; nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innymi trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie, której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 K.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno - prawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast, w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. W świetle powyższego wzruszenie ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2001 r. wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. nie jest możliwe. Zgodnie z regulacją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 120, poz. 1268 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane), obowiązującego w dniu wydania decyzji z dnia 28 czerwca 2001 r., "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Zaznaczyć należy, że art. 48 Prawa budowlanego obowiązujący w dniu [...] czerwca 2001 r. nie przewidywał w swojej treści legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Przepis art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 K.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Podkreślić także należy, że "słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej - w trybie art. 155 K.p.a. - prowadziłaby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Należy podzielić i przytoczyć pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 269/09, że "(...) także decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w całości bądź jego cześć, jest decyzją przywracającą porządek prawny w sferze prawa materialnego (Prawa budowlanego), co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Za nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego zapewne nigdy nie przemawia "słuszny interes strony", na którą nałożono ten obowiązek, jednak nakaz taki jest zgodny z słusznymi interesami innych stron, które w wyniku nałożenia tego obowiązku nabywają prawa będące korelatorem tego obowiązku". Podkreślenia wymaga, że wśród przesłanek wynikających z przepisów Prawa budowlanego dających podstawę organom nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, nie ma takiej, która by nakazywała uwzględnić "słuszny interes strony", na którą nakłada się taki obowiązek, co najwyżej należy ten interes uwzględnić zgodnie z brzmieniem art. 7 K.p.a. Nie można, więc oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego po latach, kiedy już podlega egzekucji, może być uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony" (art. 155 K.p.a.), która przez lata nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki. Takie rozumienie przepisu art. 155 K.p.a. stanowiłoby dla strony naruszającej prawo, odmawiającej wykonania obowiązku a tym samym zachowania zgodnego z prawem, nieuzasadnioną nagrodę, gratyfikację w postaci uchylenia lub zmiany decyzji o nakazie rozbiórki. Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że przez wiele laty uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może przez zastosowanie przepisów art. 155 K.p.a. być w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów prawa prowadziłoby do nierównego traktowania niektórych podmiotów wobec prawa, co w konsekwencji naruszałoby przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy administracji publicznej w toku postępowania stojąc na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), mają obowiązek kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania, obowiązek ten ciążył na organach w postępowaniu, w którym orzeczono nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jak i w postępowaniu administracyjnym wszczętym w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie, niewzięcie pod uwagę powyższych okoliczności byłoby naruszeniem wszystkich podstawowych zasad wynikających z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)." Ponadto stosowanie przepisu art. 155 K.p.a. w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej nie jest możliwe i z tego względu, że decyzja w sprawie samowolnie wzniesionego obiektu jest decyzją związaną – organ ma obowiązek wydać decyzję w sprawie w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji nie może skutkować jej zmianą. Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących zawartego w skardze, że w niniejszej sprawie istniała możliwość zastosowania art. 155 K.p.a., co potwierdzać miał wskazany przez skarżących wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 337/09. W przedmiotowym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) Nie kwestionując faktu, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego stwierdzić należy, iż w orzecznictwie tym istnieją również poglądy dopuszczające taką możliwość. Pogląd, iż art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji nakazujących rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 10 października 2002 roku, sygn. akt II SA/Łd 384/00 (niepublikowany) oraz w wyroku z dnia 19 lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1105/97 (LEX nr 47797). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę dopuszczalna jest możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 k.p.a., jeśli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.) byłaby możliwość takiej legalizacji oraz spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 k.p.a.". możliwość zmiany decyzji rozbiórkowej wskazując jednakże, iż winny zostać spełnione wszystkie przesłanki określone przepisem art. 155 K.p.a. Natomiast w rozpoznawanej sprawie wszystkie przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 K.p.a., jak wskazano wyżej, nie zostały spełnione. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.