V SA/Wa 856/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska (spr.), Protokolant - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Ł. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. orzekającą o odmowie umorzenia skarżącemu kwoty 12.600 zł wraz z odsetkami, stanowiącej należność z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2006 r. zawarta została umowa pomiędzy Starostą [...] a Ł. K. na mocy której Ł. K. otrzymał z Funduszu Pracy środki w kwocie 12.600 zł na podjęcie działalności gospodarczej pod nazwą "U.". W związku z nie wywiązaniem się z warunków umowy, prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. Sąd Rejonowy w S. zasądził na rzecz Powiatu [...] od Ł. K. oraz poręczyciela W. K. solidarnie kwotę 12.600 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W dniu 21 lutego 2007 r. Ł. K. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o umorzenie należności. W dniu 28 maja 2007 r. wniósł natomiast o rozważenie możliwości rozłożenia ww. kwoty na raty i umorzenie odsetek. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta [...] orzekł o rozłożeniu kwoty 12.600 zł na raty oraz wskazał, że odsetki od kwoty zadłużenia zostaną umorzone po spłaceniu ostatniej raty. Po rozpatrzeniu odwołania strony Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Orzekający na skutek wniesienia przez Ł. K. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 527/09 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości jaka jest treść żądania strony, tj. czy wnosi ona o umorzenie należności czy też o rozłożenie jej na raty. Starosta [...] ponownie prowadząc postępowanie wezwał Ł. K. do jednoznacznego określenia przedmiotu żądania. W odpowiedzi wnioskodawca oświadczył, że żąda umorzenia całości kwoty 12.600 zł wraz z odsetkami. W dniu [...] grudnia 2009 r. Starosta [...] wydał decyzję o odmowie umorzenia wnioskodawcy kwoty 12.600 zł wraz z należnymi odsetkami. W jej uzasadnieniu przytoczył treść art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 z późn. zm.) – dalej "ustawa o promocji zatrudnienia" – zawierającego przesłanki zastosowania ulgi w spłacie przyznanych wnioskodawcy środków. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie konieczne było ustalenie stanu rodzinnego i majątkowego strony pod kątem spełnienia przesłanki określonej w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym ulga w spłacie może być przyznana jeżeli dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Mając na uwadze treść powołanego powyżej przepisu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "P." Ł. K. Działalność ta polega głównie na prowadzeniu Agencji Banku [...]. Z tytułu prowadzonej działalności wnioskodawca osiąga stały dochód, który za październik 2009 r. wyniósł 1383,05 zł netto; za okres dziecięciu miesięcy 2009 r. wyniósł 15.869,95 zł netto, a zatem średnio w 2009 r. wysokość tego dochodu wyniosła 1.587 zł netto. Żona wnioskodawcy jest zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy, jednakże wnioskodawca odmówił podania wysokości jej zarobków. Organ I Instancji wskazał również, że Ł. K. jest wraz z małżonką właścicielem lokalu mieszkalnego o pow. 48,31 m² o wartości około 130.000 zł, oraz dwóch samochodów osobowych o łącznej wartości około 15.000 zł. Wnioskodawca prowadzi wspólnie z żoną gospodarstwo domowe, wspólnie też wychowują dziecko. Oprócz kosztów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą wnioskodawca ponosi zwykłe koszty związane z utrzymaniem siebie i członków swojej rodziny w szczególności są to wydatki na utrzymanie mieszkania, zakup żywności, środków higieny. Mając na uwadze powyższe okoliczności Starosta [...] uznał, że całkowite umorzenie należności byłoby dla zobowiązanego zbyt daleko idącą ulgą. Jego sytuacja materialna nie odbiega bowiem od przeciętnej i pozwala na spłatę tej należności. Organ I instancji podniósł również, że Powiatowa Rada Zatrudnienia wyraziła negatywną opinię w sprawie umorzenia ww. należności. Podkreślił także, iż przy podejmowaniu decyzji w przedmiotowej sprawie należało mieć na uwadze nie tylko interes dłużnika lecz również interes wierzyciela, którym jest Skarb Państwa. Od powyższej decyzji pełnomocnik Ł. K. złożył odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, pozbawienie zobowiązanego możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przepisami prawa oraz przerzucenie na niego konsekwencji wadliwego działania organu. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2010 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na dowody zgromadzone w toku postępowania podzielił stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia pozwalających na przyjęcie, że należności są nieściągalne. Wojewoda [...] zwrócił również uwagę, iż organy zatrudnienia zobowiązane są do szczególnej dbałości o prawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi w tym środkami Funduszu Pracy. Przypomniał też, że Powiatowa Rady Zatrudnienia w S., która jako organ opiniodawczo-doradczy starosty w sprawach polityki rynku pracy n posiedzeniu w dniu 11 grudnia 2009 r. negatywnie zaopiniowała wniosek zobowiązanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik Ł. K. wniósł o uchylenie ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 76 ust 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie; - naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przejawiające się w pominięciu zarzutów stawianych przez skarżącego rozstrzygnięciu wydanemu przez organ I instancji i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego; - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów państwa poprzez jedynie pobieżną analizę stanu faktycznego, całkowicie pomijającą rozważenie stanowiska skarżącego; - nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozważeme przez organ II instancji okoliczności istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy i brak odniesienia do zarzutów stawianych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II zaniechał wszechstronnego zbadania sprawy oparł się bowiem wyłącznie na stanowisku wyrażonym przez organ I instancji, a całkowicie pominął zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu. W ocenie skarżącego postępowanie w przedmiotowej sprawie pomimo obowiązywania zasady dwuinstancyjności postępowania zakończyło się ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano również, że Starosta [...] podczas pierwotnego rozpoznawania sprawy nie podjął działań, które pozwoliłyby na zgodne z prawem zakończenie postępowania – pomimo iż znalazł podstawy do rozłożenia należności na raty. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pominął natomiast sytuację finansową zobowiązanego z daty wydania pierwszej decyzji, opierając się na okolicznościach, które w tamtym czasie nie istniały. Jednocześnie w skardze podkreślono, że sytuacja finansowa skarżącego od chwili pierwotnego rozstrzygnięcia sprawy nie zmieniła się w sposób umożliwiający spłatę 12.600 zł bez uszczerbku dla utrzymania skarżącego i jego rodziny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Przedmiotem rozpoznania niniejszej skargi jest jednak decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Materialnoprawną podstawę przyznania bezrobotnemu dotacji z Funduszu Pracy stanowi art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zgodnie z którym dotacja na rzecz bezrobotnego na podjęcie działalności gospodarczej udzielana jest na podstawie umowy pomiędzy starostą jako udzielającym dotacji a bezrobotnym jako beneficjentem tej formy aktywizacji zawodowej. Zawarcie umowy jest cywilnoprawną, dwustronną czynnością prawną, a zatem wszelkie roszczenia z niej wynikające nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym (przez wydanie decyzji jako jednostronnego, indywidualnego, władczego aktu organu administracji publicznej), lecz właściwym dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej umowy jest sąd powszechny. Jakkolwiek dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje w drodze postępowania cywilnego, to w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzono możliwość zastosowania przez organ ulg w spłacie należności. W myśl art. 76 ust. 7 ww. ustawy starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek : 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundacje lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z analizy przytoczonych przepisów wynika, że starosta wobec osoby, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej może stosować instrumenty prawne przewidziane w art. 76 ust. 7 ww. ustawy, o ile istnieje dla niej obowiązek zwrotu otrzymanych świadczeń. Obowiązek ten powstaje wówczas, jeżeli osoba prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. W przedmiotowej sprawie o obowiązku zwrotu środków przyznanych skarżącemu z Funduszu Pracy orzekł prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. Sąd Rejonowy w S. W tym miejscu wskazać należy, że samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków. Zaistnienie jednej z czterech przesłanek opisanych w pkt 1 - 4 ust. 7 art. 76 ww. ustawy powoduje, że "starosta może" umorzyć należności. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z tzw. decyzją uznaniową. Istota takiego rodzaju decyzji polega natomiast na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. W przypadku nie wystąpienia żadnej z powołanych przesłanek organ pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Orzekające organy prawidłowo wskazały, że sytuacja rodzinna i finansowa skarżącego nie daje podstaw do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. Skarżący prowadzi bowiem działalność gospodarczą, z której uzyskuje stały dochód, który za dziesięć miesięcy 2009 r. wyniósł średnio 1587 zł netto. Jego małżonka jest zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy i z tego tytułu również uzyskuje dochody, których jednak skarżący nie ujawnił. Ponadto skarżący jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego o wartości około 130.000 zł oraz dwóch samochodów osobowych o łącznej wartości około 15.000 zł. W skardze podniesiono, że dokonując powyższych ustaleń orzekające w sprawie organy całkowicie pominęły sytuację finansową skarżącego z daty wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, że organy wbrew twierdzeniom skarżącego zobowiązane były do ustalenia i oceny jego aktualnej sytuacji materialnej. Dodatkowo przypomnieć trzeba, że ww. decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. o rozłożeniu należności na raty, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. zostały prawomocnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 527/09. Okoliczności dotyczące sytuacji finansowej skarżącego ustalone w tamtym postępowaniu nie mogły więc mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowane przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 7, 8, i 77 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Starosty [...] dokonano bowiem analizy sytuacji materialnej skarżącego w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Natomiast w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] – pomimo, iż nie powtórzono omówienia zebranych w sprawie dowodów – wskazano powody zaaprobowania ustaleń dokonanych przez organ I instancji oraz położono nacisk na ochronę interesu Skarbu Państwa w gospodarowaniu środkami Funduszu Pracy. Takie działanie organu odwoławczego nie narusza zaś w ocenie Sądu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodatkowo, zaznaczyć należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie należności, bowiem odmowa jej umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i zobowiązany do zwrotu należności może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo należność ta istnieje, zwłaszcza zaś, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Zobowiązany może również wystąpić do organu o rozłożenie tej należności na raty. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.