II OSK 1147/12

Dnia 22 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Wr 825/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu oddala skargę kasacyjną II OSK 1147 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę "[...]" Spółki z o.o. w P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta Oławski na podstawie art. 30 ust. 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o. o., wniósł sprzeciw odnośnie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "instalacji tablicy reklamowej niezwiązanej trwale z gruntem. Wymiary tablicy są następujące: powierzchnia graficzna 6 m (wysokość) x 18 m (szerokość), wysokość całkowita tablicy 9 m. Tablica reklamowa wykonana jest w formie konstrukcji stalowej, szkieletowo – rurowej, przykręcanej do ułożonych na gruncie prefabrykowanych płyt betonowych. Na konstrukcji, całkowicie skręcanej, zainstalowane zostanie płótno banerowe." Inwestycję planowano zlokalizować na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Jak wskazał organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty m.in. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz prawidłowo wypełnione oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym terminie do organu nie wpłynęły dokumenty, co skutkowało wniesieniem sprzeciwu w drodze decyzji. Na skutek odwołania inwestora, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie Starosty Oławskiego, chociaż nie wymagało stosowania art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, to jednak jest prawidłowe, bowiem z załączonych dokumentów jednoznacznie wynika, że planowane zamierzenie budowlane wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał organ odwoławczy, kwestię urządzeń reklamowych regulują art. 3 pkt 3 oraz w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Z ich brzmienia wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych i na jedne z nich wymagane jest pozwolenie na budowę, a na drugie dokonanie zgłoszenia. Cechą wyróżniającą urządzenia reklamowe zaliczane do budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) jest to, że są to urządzenia wolno stojące i trwale związane z gruntem. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi zaś o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". Skoro zatem w art. 3 pkt 3 ustawodawca wymienia wśród budowli "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", to oczywistym jest, że mówiąc w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych", chodzi o inne urządzenia reklamowe niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe, organ II instancji uznał, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem decyduje to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego wiązania. Z dołączonego natomiast do zgłoszenia rysunku urządzenia reklamowego jednoznacznie wynika, że jest ono "wolno stojące". O "trwałym związaniu z gruntem" świadczy zaś jego wielkość (wymiary 9 m x 18 m x 6 m), jak i konstrukcja objętego zgłoszeniem nośnika reklamowego, w skład której wchodzą części typowo budowlane, jak fundament (płyty żelbetonowe), czy konstrukcja nośna - bez względu na to gdzie elementy te zostały wykonane. Nie może budzić zatem wątpliwości, że wykonanie zgłaszanego nośnika reklamowego jest w istocie wykonaniem obiektu budowlanego (budowli) w określonym miejscu, a tym samym budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. W odniesieniu do błędnego oparcia rozstrzygnięcia organu I instancji o przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, Wojewoda zauważył, że organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Dopuszczalne jest więc odmienne uzasadnienie orzeczenia wydanego w trybie odwoławczym. Odnosząc się z kolei do zarzutu uchybienia terminu do wniesienia sprzeciwu, organ II instancji stwierdził, że w przypadku nałożenia przez organ obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 5 ustawy) rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego postanowieniem terminu. W rozpatrywanej sprawie termin ten w ocenie organu odwoławczego został dotrzymany. Skargę na powyższą decyzję wniosła "[...]" Sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 8, art. 10 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. W skardze zakwestionowano terminowość wniesienia sprzeciwu oraz prawidłowość decyzji organu II instancji, która narusza tak przepisy procedury poprzez przyjęcie, że inwestycja stanowi budowlę, jak i art. 139 K.p.a. Rozstrzygnięcie Wojewody winno zawierać stwierdzenie, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego - tablica- ekran o wymiarach zewnętrznych 6,00 m x 18,00 m, zamontowana na konstrukcji stalowej, szkieletowo-rurowej, o wysokości całkowitej urządzenia 9,00 m, jak i sposób jego wykonania poprzez przykręcenie stalowych (rurowych) 4 słupów o wysokości 8,40 m każdy do ułożonych na gruncie 4 prefabrykowanych płyt betonowych o wymiarach: 1,5 m (szerokość stopy fundamentowej) x 4,5 m (długość stopy fundamentowej) x 0,6 m (wysokość stopy fundamentowej) oraz osadzenie w gruncie (uprzednio wypoziomowanym) - świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, dane zawarte tak w zgłoszeniu inwestora, jak i w załączonym do tegoż zgłoszenia "szkicu tablicy reklamowej", w tym podane wyżej parametry, wskazują, że inwestor zamierzał wykonać samodzielną konstrukcję przestrzenną, stanowiącą techniczno-użytkową całość, odpowiadającą cechom budowli (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego), gdyż posiada cechy trwałego związania z gruntem. Jak wynika z opisu technicznego zawartego w zgłoszeniu, posadowienie przedmiotowego obiektu wymaga wcześniejszego przygotowania określonego podłoża, na którym zostanie posadowiona betonowa podstawa fundamentowa (cztery stopy fundamentowe), ułożona na uprzednio wypoziomowanym gruncie. Z tych względów Sąd nie miał wątpliwości, że niniejsza konstrukcja urządzenia reklamowego ma za zadanie zapewnić planowanej inwestycji stabilne i bezpieczne połączenie z gruntem. Uwzględniając pojęcie trwałego związania z gruntem przyjęte w orzecznictwie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko organu II instancji określające niniejszą inwestycję za obiekt budowlany wolno stojący trwale związany z gruntem jest prawidłowe (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) i na realizację tegoż obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę. Przedmiot inwestycji stanowi nie instalowanie tablicy bądź urządzenia reklamowego, tylko budowla. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgłoszony przez organ I instancji sprzeciw oparty został na przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, niemniej jednak, skoro trafne jest rozstrzygnięcie, a nadto znajduje ono podstawę w istniejącym przepisie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, na który powołał się organ odwoławczy, to nie ma tu miejsca naruszenie prawa. Decyzje organów obu instancji zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że organy obu instancji orzekały, co do tego, czy inwestor może nabyć prawo do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Nadto Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że organ I instancji zgłaszając sprzeciw uczynił to z uchybieniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, organ I instancji nałożył na Spółkę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 13 lipca 2011 r. Natomiast w dniu [...] lipca 2011 r. organ zgłosił sprzeciw, która to decyzja została doręczona skarżącej 27 lipca 2011 r. W konsekwencji termin na zgłoszenie sprzeciwu liczy się w przypadku uzupełnienia zgłoszenia od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Za bezzasadne uznał również Sąd zarzuty naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 80 K.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "[...]" Sp. z o.o. w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie zgłaszanego urządzenia reklamowego za budowlę opierając się na nieuprawnionym przyjęciu, iż jest ono trwale związane z gruntem; - art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż wzniesienie urządzenia reklamowego będącego przedmiotem zgłoszenia wymagało uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez nie uwzględnienie faktu, iż sprzeciw został wniesiony po upływie 30 dni od daty doręczenia organowi zgłoszenia; b) naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 6 K.p.a. poprzez uznanie próby zdefiniowania pojęcia "trwałego związania a gruntem" podjętej przez judykaturę za przepis prawa powszechnie obowiązującego; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy w istocie organ II instancji wydał własne orzeczenie w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż ocena istnienia trwałego związania z gruntem wyłącznie na podstawie tekstów wyroków sądów administracyjnych bez odniesienia się do obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego musi stanowić działanie sprzeczne z zasadami prawa proceduralnego, a w szczególności z treścią art. 6 K.p.a. Nikt jednak nie jest w stanie określić, jaka wielkość i jaka waga obiektu przesądza o trwałym związaniu z gruntem. Także za niedopuszczalne uznano postanowienie wzywające inwestora do uzupełnienia dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Zdaniem strony skarżącej, organ I instancji zgłaszając sprzeciw przekroczył ustawowe 30 dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. Wbrew wywodom skarżącej Spółki, Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny kontrolowanych w sprawie decyzji nie zrównał ugruntowanego na tle pojęcia "trwałego związania z gruntem" orzecznictwa z przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślić przede wszystkim należy, iż działanie Sądu w tym zakresie sprowadzało się do podstawowej czynności w procesie stosowania prawa, a mianowicie do wykładni użytego w przepisie pojęcia niedookreślonego. Dokonując jego interpretacji Sąd wskazał na cechy, jakie winien spełniać obiekt budowlany, aby mógł zostać uznany za trwale związany z gruntem. Przede wszystkim była to trwałość posadowienia obiektu budowlanego, pozwalająca oprzeć się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Istotnie Sąd pierwszej instancji, wskazując na tę cechę odwołał się szeroko do orzecznictwa sądów administracyjnych, jednakże działanie takie jest dozwolone w procesie wykładni przepisu i w pełni usprawiedliwione. Natomiast skarżąca, eksponując potrzebę uwzględnienia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie przytoczyła ani jednego z nich. Skarżąca Spółka nie podjęła również jakichkolwiek prób odmiennego wyłożenia pojęcia "trwałego związania z gruntem". Z pewnością za takie nie można uznać rozważań skarżącej na tle namiotów okresowo ustawianych przed hipermarketami, czy "wielkogabarytowych" naczep samochodów ciężarowych. Fakt ich stabilności, czy jak wskazuje autor kasacji "nieprzewracania się" i zapewnienia bezpieczeństwa, odnosi się tylko do części cech obiektu budowlanego, które w dodatku nie świadczą jeszcze o tym, czy obiekt jest trwale czy nietrwale związany z gruntem. Co istotne Sąd pierwszej instancji, odwołując się do opisu technicznego przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, podkreślał konieczność wcześniejszego przygotowania podłoża, wskazywał na sposób posadowienia tablicy oraz jej elementy techniczne. Posiadanie przyjętych w skarżonym wyroku parametrów technicznych przez przedmiotowe zamierzenie budowlane nie było kwestionowane w rozpoznawanej kasacji. Z tych też przyczyn, bezzasadny pozostawał zarzut uchybienia dyspozycji art. 6 K.p.a. W konsekwencji nieuprawniony był również zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, organy administracyjne prawidłowo uznały projektowane urządzenie reklamowe za budowlę, a Sąd pierwszej instancji zasadnie stanowisko to zaakceptował. Nie podlegał uwzględnieniu również zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest bowiem wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku celem uzupełnienia zgłoszenia. W sytuacji bowiem nałożenia przez organ na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2 ww. ustawy), termin do zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 5) rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia od upływu wyznaczonego postanowieniem terminu. W okolicznościach niniejszej sprawy w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 r. określono termin do dnia 13 lipca 2011 r., jednakże skarżąca Spółka w terminie tym nie wykonała nałożonych obowiązków. Zgłoszenie przez organ I instancji sprzeciwu należało zatem uznać za dokonane z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co trafnie podkreślał również Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zmieniając, bowiem podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy nie zmienił jej przedmiotu. Jak wskazywano w orzecznictwie, kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1989 r. sygn. akt IV SA 1278/88, niepubl. oraz z dnia 12 maja 2006 r., LEX nr 236427). Porównanie obu wydanych w sprawie przez organ I i II instancji decyzji prowadzi do wniosku, iż oba organy stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do planowanych robót budowlanych, chociaż każdy z nich oparł się na innej podstawie prawnej. W konsekwencji tego stanowiska inwestor nie uzyskał prawa do rozpoczęcia robót budowlanych, na co trafnie zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji. Wadliwość decyzji organu II instancji, który przyjął inną aniżeli organ I instancji, a w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłową, podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, nie mogła mieć więc wpływu na treść rozstrzygnięcia, a zatem nie mogła stanowić podstawy zarzutu skargi kasacyjnej i być powodem uchylenia zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.