II SA/Rz 491/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi Koła Łowieckiego "[...]" na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie określenia terminu zbioru roślin uprawnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Sejmiku Województwa [...] na rzecz skarżącego Koła Łowieckiego "[...]" kwotę 540 zł /słownie: pięćset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Sejmik Województwa [...] zmienił własną uchwałę z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w sprawie określenia terminu zakończenia zbiorów roślin uprawnych, zmienianej poprzednio uchwałą z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], uchwałą z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz uchwałą z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. W uchwale z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], postanowiono o zmianie §1 uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. przez dodanie po ustępie 2. ustępu 3. w brzmieniu: "Terminy zakończenia zbioru sałaty gruntowej i pora, o których w załączniku nr 1 dotyczą również zbiorów sałaty gruntowej i pora z nasadzeń w 2009 r. Postanowiono, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 pkt 20) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590, z późn.zm.) oraz art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2005 r., nr 127, poz. 1066, z późn.zm.). Pismem z daty 21 lutego 2011 r. Koło Łowieckie "[...]" w N. skierowało do Marszałka Województwa [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Skarżący zarzucili naruszenie zasady lex retro non agit, oraz zasad ustalania przepisów intertemporalnych. Powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 757/10, w którym orzeczono o częściowej nieważności poprzedniej uchwały Sejmiku odnoszącej się to tego samego przedmiotu. Uznano, że obecną uchwałą podejmuje się próbę osiągnięcia tego samego celu co poprzednio, tyle że odmienną treścią przepisu. Skarżący zaznaczył, że skoro poprzednio termin zbioru sałaty i pora był określony do dnia 30 września, to rolnicy byli obowiązani do przestrzegania tego terminu pod rygorem skutków prawnych wynikających z ustawy. W ocenie skarżącego w demokratycznym państwie prawa pewność prawa w szczególności prawa materialnego, ma podstawowe znaczenie dla stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Zmiana w/w regulacji dokonana wstecz obciąża skarżącego skutkami ewentualnych szkód, za które dotychczas Koło nie ponosiło odpowiedzialności. Podkreślono, że uchwała tylko pozornie jest kierowana do generalnego adresata, gdy w rzeczywistości uwzględnia interes konkretnego podmiotu, który zgłosił szkodę w uprawie sałaty i poru. Naruszenie interesu prawnego skarżącego wynika z tego, że będąc dzierżawcą obwodu łowieckiego obowiązany jest do naprawiania szkód wyrządzonych m.in. w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny. Przez zmianę przepisu Sejmik post fatum nałożył na Koło obowiązek odszkodowawczy. Taka zmiana uniemożliwiała także działanie na rzecz ochrony upraw i płodów rolnych zgodnie z postanowieniem art. 47 ust. 1 prawa łowieckiego. Uchwałą z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Sejmik Województwa [...] na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa odmówił uchylenia własnej uchwały z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Organ nie uznał interesu prawnego Koła Łowieckiego w kierowaniu rozpatrywanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ interes taki przysługiwać będzie skarżącemu w konkretnym postępowaniu sądowym lub administracyjnym na podstawie konkretnego stanu faktycznego. Podkreślono, że zmiana prawa działającego wstecz jest możliwa i dopuszczalna, jeżeli łączy się z korzyściami i nagrodami. Tymi względami kierował się organ, ponieważ nie można z góry przewidzieć, jakie gatunki roślin będą uprawiane i kiedy nadejdzie termin ich zbiorów. Gdyby doszło do szkody w uprawach nie objętych uchwałą wówczas ich właściciel zostałby bez swojej winy pozbawiony prawa do odszkodowania za szkodę łowiecką. Dlatego o konieczności określenia terminu zakończenia zbioru rośliny nie uwzględnionej w uchwale Sejmik może się dowiedzieć po fakcie i wówczas taka uchwała będzie obejmowała nasadzenia z okresu sprzed wejścia uchwały w życie stanowiącej podstawę roszczenia odszkodowawczego. Sejmik wyjaśnił, że dokonana zmiana jest zgodna z poglądem WSA w Rzeszowie w powołanym wyroku o sygn. akt II SA/Rz 757/10. Za bezzasadny organ uznał zarzut podjęcia uchwały na rzecz konkretnej osoby. Przyznał, że prace nad uchwałą podjęto na skutek wniosku A. C., jednak uchwała ma zastosowanie do wszystkich, którzy dokonali nasadzeń pora i sałaty gruntowej w 2009 r. Natomiast zarzut związany z naruszeniem art. 47 prawa łowieckiego nie stanowi w ocenie organu przesłanek uchylenia uchwały, ponieważ obowiązek dzierżawcy nie jest ograniczony terminem i powinien on współpracować z właścicielami gruntów rolnych przez cały okres wegetacyjny i minimalizować zakres szkód łowieckich bądź zapobiegać ich wystąpieniu. Wojewoda [...] w ramach sprawowanego nadzoru skierował przedmiotową uchwalę do publikacji jako zgodną z prawem. Ze stanowiskiem tym nie zgodziło się Koło Łowieckie "[...]". Zaskarżając uchwałę w całości zarzuciło naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 42 pkt 2) ustawy prawo łowieckie; art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych; naruszenie interesu prawnego skarżącego konkretyzowanego przepisami prawa łowieckiego; art. 7, art. 8 i art. 94 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi Koło Łowieckie przedstawiło tożsamą argumentację z zawartą w piśmie wzywającym organ do usunięcia naruszenia prawa. Dodając wskazało na wadliwość poglądu organu o zakresie obowiązku i czasu współdziałania z właścicielami gruntów w ochronie upraw. Przy działaniu tym skarżący kieruje się bowiem treścią uchwały określająca terminy zbiorów poszczególnych upraw i płodów dostosowując rozwiązania techniczno-organizacyjne do tego celu. Podkreśliło twierdzenie organu o działaniu na rzecz konkretnego rolnika, który dokonał zbyt późnego zbioru Stwierdzono też, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że obywatel musi mieć pewność, że przepisy prawa są w miarę trwałe i ich nagła zmiana nie będzie zaskoczeniem. Odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz jest obwarowane wieloma warunkami, w tym zawartymi w przepisach art. art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną. W uzasadnieniu powołano argumenty tożsame jak w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Sądu spełnia wymogi do merytorycznego orzekania. Istotą sporu jest kwestia, czy w skarżonej uchwale Sejmik Województwa [...] mógł dokonać zmiany w treści § 1 uchwały z dnia [...] listopada 2009 r. w ten sposób, że dodał ust. 3 o treści "terminy zakończenia zbioru sałaty gruntowej i pora z nasadzeń, o których mowa w załączniku nr 1 dotyczą również postępowań odszkodowawczych w 2009 r.". W ocenie Sądu podstawą do analizy zarzutów skargi jest treść przepisu stanowiącego podstawę do podjęcia uchwały przez Sejmik określającej terminy zakończenia zbiorów roślin uprawnych. Art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego stanowi, że odszkodowanie przysługuje posiadaczom uszkodzonych upraw lub płodów rolnych, którzy nie dokonali ich sprzętu w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwały. Wykładnia tego przepisu, wskazuje na zakres spraw mogących być przedmiotem uchwały. Analiza treści tej normy prawnej prowadzi do wniosku, że Sejmik Województwa [...] jest uprawniony i zobowiązany tylko do określenia dnia zakończenia zbiorów gatunków roślin. Tylko ta problematyka może być przedmiotem uchwały. Skarżona uchwała w § 1 reguluje materię inną niż wcześniej wskazana. Treścią tej regulacji nie jest określenie końcowego terminu zbiorów sałaty gruntowej i pora ale wskazanie jakie prawo należy stosować do nasadzeń tych roślin dokonanych w 2009 r. Art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego nie stanowi podstawy dla przyjmowania takiej regulacji. Z tego powodu stwierdzić należy, że uchwała Sejmiku Województwa [...] w tym zakresie wychodzi poza delegację ustawową, a to oznacza, że wydana jest bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu należy jednoznacznie stwierdzić, że Sejmik Województwa [...] określając w uchwale podejmowanej na podstawie art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego terminy zakończenia zbiorów, może zmieniać swoją uchwałę w zakresie wyznaczenia tych terminów, nie może jednak regulować innych kwestii. Przy przyjęciu tak rozumianego upoważnienia wynikającego z art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego stwierdzić należy, że uchwała z dnia [...] stycznia 2011 r. narusza prawo materialne w części dotyczącej § 1 i z tego powodu w tej części należało stwierdzić jej nieważność. Sąd uznaje za nietrafny zarzut skargi wskazujący na retroaktywne działanie regulacji. Sąd stwierdza, podobnie jak w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. II SA/Rz 757/10, że zarzut taki jest niezasadny, gdyż nie można przyjmować wstecznego działania prawa, które nie mogło być ustanowione. Braku podstawy materialnej do orzekania o przedmiocie wskazanym w § 1 uchwały usuwa z pola widzenia rozważania na temat mocy wstecznej takiej regulacji, czy jej konstytucyjności. Jednoznacznie należy stwierdzić, że zagadnienie retroakcji może być rozważane ale tylko wówczas gdy norma prawna została ustanowiona w zgodzie z przepisami prawa. Wtedy może pojawić się problem czy powinna odnosić się do stanów prawnych sprzed jej powołania do życia w porządku prawnym. W rozpoznawanej sprawie takiego problemu nie ma, bo brak podstawy prawnej do ustanowienia reguły wyrażonej w skarżonej uchwale. Sąd podkreśla, że treść § 1 kontrolowanej uchwały nie jest wyrazem stanowiska sądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 757/10. Sąd wskazał w tym uzasadnieniu, że naruszenie zasady lex retro non agit może pojawić się w porządku prawnym, ale tylko wtedy, gdy w ogóle istnieje możliwość wprowadzenia określonej reguły prawnej. Art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego jest jednoznaczny. Do kompetencji sejmiku województwa pozostawiono tylko określenie dnia zakończenia zbiorów gatunków roślin w danym regionie. Skarżona uchwała nie dotyczy tej materii ale zasad stosowania regulacji wyznaczającej termin zbioru. To jest zupełnie inna materia, a w zakresie podstaw prawotwórczej działalności sejmików województwa nie można przyjmować rozszerzającej wykładni. Organ taki może prawotwórczo działać w tych obszarach, które jasno wyznacza ustawa. Sąd rozpoznając skargę jej zarzuty odnosi do § 1 i stwierdza, że ten przepis narusza prawo, bo wydany został bez ustawowego umocowania. Jednak § 2 uchwały jest tylko przepisem technicznym, który przy wyeliminowaniu normy materialnej traci jurydyczny sens. Z tego powodu Sąd stwierdził nieważność całej skarżonej uchwały, a nie tylko jej § 1. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.