I OW 172/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gorzowie Wielkopolskim a Lubuskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia firmy [...] Sp.z.o.o. z/s w Krakowie na pismo ( decyzję ) Starosty Gorzowskiego z dnia [...].07.2011 r. znak: [...] w sprawie odmowy nieodpłatnego wydania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego w Starostwie Powiatowym w Gorzowie Wielkopolskim postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim jako organ właściwy w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wnioskiem z dnia 3 października 2011 r. (wpływ do Sądu 27 października 2011 r.) wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Lubuskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wlkp., który z organów jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na pismo (decyzję) Starosty Gorzowskiego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] o odmowie nieodpłatnego wydania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego w Starostwie Powiatowym w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu wniosku Kolegium podało, iż 2 września 2011 r. wpłynęło do SKO zawiadomienie od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wlkp. o przekazaniu wg właściwości zażalenia firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na pismo Starosty Gorzowskiego z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiające nieodpłatnego wydania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Lubuski Wojewódzki Inspektor w piśmie tym powołał się na art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie a organem właściwym w niniejszej sprawie jest SKO w Gorzowie Wlkp. Spółka [...] w złożonej odpowiedzi uznała przekazanie za bezzasadne, gdyż jej zdaniem ustawa o finansach publicznych ma zastosowanie w przypadku braku regulacji szczególnych, modyfikujących sposób postępowania organów administracji publicznej z należnościami publicznoprawnymi, zakresem ich kompetencji, czy wreszcie z ich właściwością. Art. 61 tej ustawy określa organy właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w pierwszej instancji oraz organy odwoławcze. Organy wymienione w ww. przepisie są właściwe, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej (L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, ABC 2011). W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). W myśl art. 7b ww. ustawy wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Ponadto w myśl ust. 2 pkt 2 ww. ustawy: w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. W tym przypadku organem administracji geodezyjnej i kartograficznej jest starosta. Powołując się na przepis art. 19 k.p.a., obligujący organ do przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej, SKO przedstawiło spór do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, właściwemu na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o wskazanie jako właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu odpowiedzi organ przedstawił treść korespondencji pomiędzy Starostą a stroną, wskazując, iż Spółka [...] pismem z 11 maja 2011 r. wystąpiła do Starosty o udostępnienie danych z rejestru publicznego zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym na zasadach określonych w art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, czyli umożliwienie nieodpłatnego dostępu do danych. Po żądaniu uzupełnienia wniosku Starosta Gorzowski w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. poinformował, że realizacja wniosku strony o udostępnienie danych wiąże się z wniesieniem stosownej opłaty wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z gruntu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). W piśmie z dnia 19 lipca 2011 r. znak 515/11 zatytułowanym jako "zażalenie na postanowienie o odmowie wydania danych z powiatowego zasobu geodezyjnego", przesłanym do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wlkp., Spółka [...] zaskarżyła stanowisko Starosty i wnosi, aby pismo traktować jako odwołanie od decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Starosta Gorzowski w piśmie z dnia 12 sierpnia 2011 r. podtrzymał swe stanowisko, które "nie dotyczyło odmowy wydania danych, a objęcia ich należną opłatą". Nadto poinformował o udostępnieniu wnioskowanych danych na serwerze ftp i wskazał na konieczność naliczenia stosownej opłaty po ich pobraniu. Przesyłając pismo [...] Sp. z o.o. (nazwane dowołaniem) do SKO, Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołał się na przepis art. 65 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Natomiast samo naliczanie dokonywane jest zgodnie z przepisami art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), które stanowią, że "organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, stanowiących środki publiczne, które są dochodami pobieranymi przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa". Pod pojęciem "wydawania decyzji w odniesieniu do należności, stanowiących środki publiczne" należy również uznać rozpatrywanie spraw w zakresie naliczania należności jak też ewentualnego odstąpienia od ich naliczania. W zawiadomieniu organ powołał się na przepis art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie. LWINGiK uznał, że stanowisko Starosty Gorzowskiego wyrażone w piśmie, na które firma [...] Sp. z o.o. z Krakowa wnosi zażalenie, jest taką decyzją, a samo pismo strony stanowi w takim stanie prawnym odwołanie od tej decyzji. Z kolei zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy, organem odwoławczym od decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stąd właściwym było przesłanie pisma (odwołania) firmy [...] Sp. z o.o. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. Odnosząc się do zastrzeżeń podniesionych we wniosku SKO, Lubuski Wojewódzki Inspektor wnosi o uznanie ich bezzasadności w aktualnie obowiązującym stanie prawnym. Zdaniem tego organu przepis art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dotyczy ustalenia właściwości organu II instancji w decyzjach określających wysokość opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Do dnia 1 stycznia 2010 r., tj. do wejścia w życie przepisów art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosowanej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Jednak z dniem 1 stycznia 2010 r. należy uznać, że właśnie przepisy ustawy o finansach publicznych regulują formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzja administracyjna) oraz kwestie właściwości organów uprawnionych do wydania takiej decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. W art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazano tylko, że "udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne". Natomiast beneficjent opłaty (samorządowa jednostka budżetowa), forma naliczania opłaty (decyzja administracyjna), organ naliczający (organ samorządu terytorialnego) i organ odwoławczy (samorządowe kolegium odwoławcze) są wskazane tylko w ustawie o finansach publicznych. Tym samym można stwierdzić, że to właśnie art. 60 ustawy o finansach publicznych jest przepisem szczególnym względem ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto istotnym jest również, że należności pobierane z tytułu opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są obecnie dochodem własnym samorządowych jednostek budżetowych. Jednocześnie organ przywołał postanowienie NSA z dnia 30 marca 2011 r., I OW 7/11, w którym Sąd ten uznał właściwość organu odwoławczego wynikającą z przepisów ustawy o finansach publicznych. "Ustalając opłatę za czynności geodezyjne Prezydent działa na podstawie przepisów szczególnych, zawartych w ustawie o finansach publicznych, które jednoznacznie wskazują organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji w tym przedmiocie. Uznać więc należy, że sprawy z zakresu ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie należą do kompetencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej" (post. NSA I OW 7/11 z dnia 30 marca 2011 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego na podstawie art. 4 i 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) podlega rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozstrzygając ten spór Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, iż organem właściwym w tej sprawie jest SKO w Gorzowie Wlkp. Zasadnie Lubuski Wojewódzki Inspektor powołał się na przepisy art. 60 pkt 7 , art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). W myśl pierwszego z tych przepisów środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne (...). Przepis ten dodany został do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b/ ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489) i obowiązuje od dnia 7 czerwca 2010 r. Zresztą obowiązujący przed tą zmianą ust. 3b art. 40 również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jeśli w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe i stanowią dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe, to w sprawie naliczania opłat za te czynności ma zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są samorządowe kolegia odwoławcze. W świetle omawianych przepisów nie budzi wątpliwości, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia (odwołania) na akt Starosty Gorzowskiego z dnia [...] lipca 2011 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. Dodać należy, iż do dnia 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosowanej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu ta czynność organu uznawana była za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a skargę do sądu na taką czynność można było wnieść, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 43/10 i postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r., I OSK 1594/10). Jednakże po wejściu w życie, z dniem 1 stycznia 2010 r., ustawy o finansach publicznych, uznać należy, że uregulowana w niej została kwestia formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzją administracyjną) oraz kwestia właściwości organów uprawnionych do wydania takiej decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Nie można zatem uznać za zasadne stanowiska SKO, powołującego się na przepis art. 7d ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne – wskazujący wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako organ odwoławczy, gdyż Starosta działał w tej sprawie na podstawie art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, co oznacza, że organem odwoławczym od wspomnianego aktu Starosty jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. – na podstawie art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym względzie stanowisko wyrażone w postanowieniu tegoż Sądu z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt I OW 7/11. Należy zważyć nadto, iż Starosta, będący organem administracji geodezyjnej i kartograficznej właściwy był w sprawie ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Jednakże ustalając takie opłaty organ ten działał na podstawie przepisów szczególnych, zawartych w ustawie o finansach publicznych, które w sposób jednoznaczny wskazują samorządowe kolegia odwoławcze jako organy odwoławcze w tych sprawach. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i 15 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.