II OSK 2183/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. A.Z., A.Z. spółka jawna z/s w Koronowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 328/10 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M.W. na rzecz A.Z. i A.Z. solidarnie kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji określanej jako rozbudowa i przebudowa istniejącej stacji paliw położonej na działce nr [...] przy ul. Ł. w P. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wójt Gminy P. na wniosek N. sp. j. z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po rozpoznaniu odwołania M.W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie uzupełniono braki postępowania, wskazane we wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] września 2009 r. uchylającej wcześniejszą decyzje Wójta Gminy P. wydaną w sprawie. Ponadto w decyzji określono wymogi niezbędne do ochrony interesu osób trzecich. Odnosząc się do zarzutów związanych z bezpieczeństwem oraz uciążliwościami takimi jak hałas czy zanieczyszczenia powietrza Kolegium wskazało, że kwestie te będą szczegółowo badane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniosła właścicielka sąsiedniej nieruchomości M.W., zarzucając naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), brak jest bowiem co najmniej jednej działki sąsiedniej pozwalającej na wypełnienie warunków określonych w dalszej części wskazanego przepisu. Ponadto podniosła, że ze względu na bezpośrednią styczność planowanej inwestycji z jej budynkami mieszkalnymi opalanymi węglem, konieczne jest by na etapie ustalania warunków zabudowy został opracowany raport o oddziaływaniu na środowisko. Skarżąca podniosła, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana bez uwzględnienia warunków, jakie dla tak planowanych urządzeń przewidują przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 kwietnia 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowania (Dz.U. Nr 98, poz. 1067). Planowane usytuowanie inwestycji, zdaniem skarżącej, może stwarzać dla niej i jej rodziny niebezpieczeństwo. W konsekwencji doszło do naruszenia nie tylko art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie obiektywnie słusznego interesu skarżącej. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta została doręczona skarżącej, jednakże skarżąca jej nie kwestionowała. Wobec tego w obecnym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ był zobowiązany respektować powyższą decyzję. Ponadto w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy bowiem przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać obiekty budowlane, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Zaś interes skarżącej, rozumiany przez nią jako zapewnienie jej bezpieczeństwa poprzez zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych planowanych obiektów, powinien być uwzględniony w toku ewentualnego postępowania o pozwolenie na budowę. Sąd zgodził się jednak z zarzutem o konieczności zachowania określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogu "dobrego sąsiedztwa", tj. konieczności dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, który to wymóg zdaniem Sądu nie został w kontrolowanej sprawie przez organy zbadany z zachowaniem przewidzianej prawem procedury. Aby orzec czy wspomniany wymóg został spełniony, organ musi najpierw dokonać szczegółowych ustaleń, w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz utrwalić te ustalenia. Podstawowym wymogiem, wynikającym z przepisów powołanego rozporządzenia jest sporządzenie analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Tymczasem w aktach sprawy brak jest takowej analizy. W aktach sprawy znajduje się tylko projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony przez uprawnioną osobę. Załącznikiem do decyzji organu I instancji jest zaś jedynie mapa określająca granice inwestycji, tj. działkę inwestora. Dokonanie ustaleń w powyższy sposób jest jednym z warunków koniecznych dla uznania, iż organ wypełnił określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło N. sp. j. z siedzibą w K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że należało uchylić zaskarżona decyzję, podczas gdy zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skarga powinna ulec oddaleniu. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nietrafne przyjęcie, iż organ administracji był zobowiązany do dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia czy planowana inwestycja będzie zgodna z określonymi cechami zagospodarowania terenu sąsiedniego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność sporządzenia analizy określonej w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, gdyż charakter planowanej inwestycji powoduje, iż jest ona wyłączona spod działania regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić racji. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Niesporne jest w sprawie, że dla terenu objętego wnioskiem, a więc dla działki nr [...] położonej przy ul. Ł. w P. plan takie nie obowiązuje. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z punktem 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, celu i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi bowiem o to, by nową zabudowę dostosować zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" do istotnych cech już istniejącej zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania. Zarówno więc z tego przepisu jak i z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wynika, że określone tymi przepisami zasady mają zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy. Dlatego zarówno w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 530/07 – niepubl.) jak i w doktrynie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. IV, C.H. Beck 2008, s. 498) jest przyjmowane, że o dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie lub rozbiórce istniejącego już obiektu. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd podziela w całości. Dla oceny, czy w sprawie mieć będzie zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a co za tym idzie – czy konieczne jest przeprowadzenie analizy cech sąsiadującej zabudowy – konieczne jest ustalenie zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem celem zamierzonej inwestycji nie jest powstanie nowej zabudowy, to zbędne jest dokonywanie analizy cech sąsiedniej zabudowy, która ma dotyczyć "nowej zabudowy" a nie już istniejącej. Sytuacja taka ma miejsce przy przebudowie i remoncie istniejącego obiektu budowlanego, w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca wniosek wszczynający postępowanie określił jako dotyczący rozbudowy i przebudowy istniejącej stacji paliw. Z jego treści a także uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, iż celem zamierzonej inwestycji ma być usunięcie obecnie wykorzystywanego naziemnego zbiornika paliwa i zastąpienie go zbiornikiem podziemnym. Inwestycja ma więc charakter przebudowy a jej celem jest, między innymi, zwiększenie bezpieczeństwa pożarowego. Celem działania wnioskodawcy nie jest więc tworzenie "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ani zmiana funkcji i sposobu użytkowania obiektu i dla uwzględnienia jego wniosku zbędna jest analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak tej analizy nie stanowi przy tym przeszkody do ustalenia, czy w sprawie zostały zachowane konieczne wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dlatego podlega ona uwzględnieniu na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. NSA zasadził od skarżącej na rzecz wnoszących skargę kasacyjną zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego w drugiej instancji.