II SA/Sz 1328/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. B., B. K., P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. K. i P. K. kwotę [...] zł ([...]) oraz skarżącego R. B. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 13 8 § 1 pkt 1 kpa, art. 50-58 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. i P. K., H. i J. W. oraz R. B., od decyzji z dnia [...] r. Wójta Gminy znak: [...] , ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie cmentarza komunalnego w obrębie[...] , dz. nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., II SA/Sz 51/10, postanowieniem z dnia [...] ., znak [...] wyznaczyło Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku Gminy o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy (przyległego do istniejącego cmentarza wyznaniowego) cmentarza komunalnego. Po rozpoznaniu wniosku i przeprowadzeniu nakazanego przepisami prawa postępowania, Wójt Gminy ustalił lokalizację opisanej wyżej inwestycji celu publicznego. W dniu [...] r. odwołanie złożyli B. i P. K. kwestionując zawarte w decyzji ustalenia, którzy podnieśli, iż zrealizowanie planowanej inwestycji ograniczy możliwość korzystania i dalszej zabudowy ich nieruchomości (działka nr [...]). Zarzucili także, iż uchwała Nr XL V /242/10 Rady Gminy Świeszyno z dnia 17 czerwca 20l0 r. w sprawie założenia cmentarza komunalnego na działkach [...] narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W ocenie odwołujących się Wójt Gminy wydając przedmiotową decyzję uczynił to z naruszeniem ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy , zaś Gminie zarzucili niespójność w prowadzeniu gospodarki przestrzennej. Podobne zarzuty w złożonym odwołaniu sformułował R. B., twierdząc, że wybudowanie cmentarza w sąsiedztwie jego działki nr [...] ograniczy możliwość korzystania z tego terenu w planowany przez niego sposób, ponieważ w dniu [...] r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podał nadto, iż uchwała Rady Gminy Świeszyno z dnia 17 czerwca 2010 r. z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze jest przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Budowie cmentarza sprzeciwili się także H. i J. W. zarzucając, że budowa cmentarza w sąsiedztwie ich działki nr [...] uniemożliwi dalszą zabudowę działki. W ocenie odwołujących się decyzja ta wstrzyma rozbudowę nowego budownictwa jednorodzinnego i jednocześnie pozbawi mieszkańców [...] sieci gazowej i oświetlenia ulicy. Rozbudowa cmentarza spowoduje znaczne obniżenie atrakcyjności ich działki, a tym samym wpłynie na obniżenie ceny w przypadku jej sprzedaży. Podnieśli nadto, że tak bliskie sąsiedztwo cmentarza nie pozostaje bez wpływu na ich psychikę i samopoczucie. Wskazali też, że Gmina posiada inne tereny, które może wykorzystać na budowę cmentarza. Opisali także niedogodności związane z wybudowaniem przed ich posesją przepompowni ścieków. Zrealizowanie planowanej rozbudowy cmentarza negatywnie wpłynie na komunikację wjazdu i wyjazdu z ich działki. Odnosząc się do podniesionych przez skarżących zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takich sytuacjach ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia regulacje kodeksowe, wprowadzając normy ukierunkowujące merytoryczne rozpatrywanie spraw. Zawarte w niej sformułowania oznaczają, że ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazuje organowi podmiot i zakres postępowania jaki ma poprzedzać wydanie decyzji kończącej postępowanie wszczęte wnioskiem inwestora. Ustawodawca w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określił "inwestycję celu publicznego" jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten zawiera definicję legalną celów publicznych, dotyczącą między innymi zakładania i utrzymywania cmentarzy (art. 6 pkt 9 ustawy). Analizując to sformułowanie należy wziąć pod uwagę dwa elementy: przedmiot (cel) danego obiektu lub urządzenia oraz znaczenie jakie można temu obiektowi przypisać. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) lokalizowanie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zamiarem inwestora jest budowa cmentarza komunalnego na działkach oznaczonych numerami [...], w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego cmentarza wyznaniowego (działka nr [...] ). Zamierzenie to stanowi inwestycję celu publicznego, zaś zainicjowane wnioskiem inwestora postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 50 - 58. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie jest decyzją uznaniową. Zatem zgodnie z art. 56 cyt. ustawy wnioskodawca ma ją otrzymać, jeżeli jest ona zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Żaden przepis ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ wydający decyzję, w sytuacji braku planu, obowiązku uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Tak więc brak zgody odwołujących na realizację planowanej inwestycji nie stanowi podstawy do wydania negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji spełnił wszystkie wymogi ustawowe przewidziane dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, starannie ocenił stan faktyczny i prawny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Dokonał niezbędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. Projekt decyzji, sporządził uprawniony architekt, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy. Wbrew podniesionym zarzutom, organ I instancji uzasadniając swoją decyzję, powołał uchwałę Nr XLV/242/10 Rady Gminy Świeszyno w sprawie założenia cmentarza komunalnego, co do istnienia której i jej pierwszeństwa przed wydaniem decyzji ustalającej lokalizację inwestycji wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2010r. Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli B. i P. K. oraz R. B. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie prawa własności i uprawnień osób trzecich. R. B. wskazał, że złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Pomimo spełnienia wszystkich warunków formalnych w momencie złożenia wniosku i korzystnych dla niego kolejnych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] do chwili obecnej nie wydano pozytywnej decyzji. Skarżący stwierdził też, że Gmina zamierza ograniczyć możliwość korzystania z działki nr [...], poprzez ustanowienie na jej terenie [...] m strefy ochronnej cmentarza. Poza tym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Świeszyno nr XLV/242/10 z dnia 17 czerwca 2010 r. w sprawie założenia cmentarza komunalnego na terenie Gminy (sygn. akt SA/Sz 20/11). W ocenie skarżących decyzja organu odwoławczego niesłusznie stwierdza zgodność decyzji Wójta Gminy z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Organ I instancji naruszył następujące przepisy tego rozporządzenia: - § 1 ust. 1, ponieważ teren pod cmentarz powinien być zlokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, - § 1 ust. 2, gdyż cmentarz winien zostać zlokalizowany w izolacji od zabudowań. W bliskim sąsiedztwie planowanego cmentarza (na działkach nr [...]) znajdują się budynki mieszkalne, - § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a, b przez to, że przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać stosunki wodne obejmujące rozeznanie kierunków spływu wód powierzchniowych oraz głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku - badania w tym zakresie nie zostały przeprowadzone, - § 3 ust. 1 z uwagi na to, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej [...] m (może być zmniejszona do [...] m, o ile teren w granicach od [...] m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone - w obręb strefy [...] m wchodzi grunt przeznaczony na podstawie decyzji o warunkach zabudowy pod budownictwo mieszkaniowe (działka nr [...]), - § 4 ust. 2 dlatego, że na terenie cmentarza zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie wyższej niż [...] m - z dokumentacji geotechnicznej wynika natomiast, iż na głębokości [...] m stwierdzono bardzo silne sączenia wód gruntowych stabilizujących się na głębokości nawet [...] m, z tendencją wzrostową w okresie deszczowym, zatem już przed podjęciem uchwały o założeniu cmentarza winny one zostać ,wyeliminowane poprzez przeprowadzenie drenażu, zgodnie z decyzją [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] ), - § 5 z tego względu, że grunt cmentarza powinien być przepuszczalny - zgodnie z dokumentacją geotechniczną grunt składa się z piasków gliniastych, glin piaszczystych i glin, a zatem jest nieprzepuszczalny, - § 6 w związku z tym, że miejsce na cmentarz winno być tak dobrane, by wiatry najczęściej spotykane w tym miejscu wiały od terenów mieszkaniowych w kierunku cmentarza - w rzeczywistości na rzeczonym terenie obserwuje się przewagę wiatrów w kierunku zabudowań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skargę należało uwzględnić. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) było dopuszczalne. Zgodnie z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. jedn. Dz. U. Nr 118, poz. 687) o założeniu i rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wskazany przepis określa tryb szczególny dotyczący cmentarzy. Oznacza to, że kwestia lokalizacji cmentarza musi być uregulowana poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Brak planu określającego lokalizację cmentarza nie daje możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W związku z tym jeżeli Gmina zamierza założyć lub rozszerzyć cmentarz ma obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w planie tym określić tereny przeznaczone na cmentarz. Z tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie musi obejmować terenu całej Gminy, lecz tylko jej część, np. która zostanie przeznaczona na cmentarz i związaną z nią strefę ochronną (zob. wyrok NSA z 11 X 2011 r., II OSK 1390/11). Ustawowy tryb założenia (lub rozszerzenia) cmentarza obejmuje zatem następujące etapy: określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jego lokalizacji, podjęcie przez właściwy organ stosowanej uchwały, a w następnej kolejności realizacja inwestycji. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § pkt 2 w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.