II SA/Sz 51/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Wójt Gminy [...] decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 art. 51 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Urzędu Gminy w [...] , ustalił warunki budowy cmentarza Komunalnego na, działce nr [...] i części działki nr [...] w [...] Od powyższej decyzji odwołali się R, B., B. K. i P. K. wnosząc o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem i naruszającej prawa własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku rozpoznania ww. odwołań, decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r., nr SKO.4330/2400/2009, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchyliło zaskarżoną i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten nawiązuje do art. 4 ustawy, a z treści obu tych przepisów wynika, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wyjątkiem. Dalej Kolegium podało, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) zakładanie i rozbudowa cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. O budowie cmentarza (zakładaniu) decyduje, w formie uchwały, rada gminy po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze powinny być spełnione na etapie planu albo podejmowania uchwały przez radę gminy, a nie dopiero na etapie urządzania cmentarza. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Gmina [...] Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 1 ust. 2 w związku z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez ustalenie, iż decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie cmentarza komunalnego winna zostać poprzedzona uchwałą Rady Gminy w przedmiocie założenia cmentarza komunalnego, mimo że Rada Gminy podejmując uchwał w przedmiocie lokalizacji cmentarza powinna w uchwale wskazać granice terenu, na których będzie budowany cmentarz; 2. naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter konstytutywny i kształtuje stan prawny terenu, którego dotyczy; 3. naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 ust. 1 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wnikliwego rozpoznania sprawy tj. nie zbadanie, czy przedmiotowa budowa cmentarza zostałaby zlokalizowana w zbyt bliskiej odległości od zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że technika uchwałodawcza organów gminy w sprawach budowy cmentarza wskazuje, iż załączenie załącznika graficznego do uchwały wskazującego teren pod cmentarz jest elementem koniecznym takiej uchwały. Rada Gminy zakładając cmentarz na konkretnym terenie winna wskazać granice tego cmentarza i czyni to poprzez załączenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji gdy gmina nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i musi wybudować cmentarz, to, zdaniem skarżącej, nie ma możliwości podjęcia uchwały przed uzyskaniem terenu pod budowę cmentarza, albowiem Rada Gminy podejmując uchwałę nie dysponowałaby terenem pod budowę cmentarza i faktycznie nie mogłaby w uchwale określić jego granic poprzez załącznik graficzny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie uzasadniając, że Urząd Gminy w [...] nie jest stroną postępowania i nie jest uprawniony do złożenia skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest badanie legalności zaskarżonego orzeczenia tj. ocena, czy orzeczenie to nie narusza prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć pływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w takim właśnie zakresie Sąd, po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej zwaną ustawą, decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W świetle przytoczonych przepisów ustawy organ odwoławczy słusznie wskazał, że decyzja o lokalizacji cmentarza komunalnego winna być zgodna z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.). Słusznie też Kolegium wskazało na przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy stanowiący, że: o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że tak jak wskazuje przytoczony powyżej przepis, postępowanie administracyjne w przedmiocie lokalizacji cmentarza komunalnego postępowanie winno rozpocząć się od podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie założenia cmentarza. Zdaniem Sądu z systematyki ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że uchwała w sprawie założenia cmentarza stanowi pierwszy etap procesu zmierzającego do założenia cmentarza. Za chybione uznać należy zarzuty skargi, że do uchwały rady gminy w sprawie założenia lub rozszerzenia cmentarza musi być dołączony plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako dokument określający granice cmentarza. Granice terenów określane są przez mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i mapa z naniesionymi granicami planowanego cmentarza jest wystarczającym załącznikiem do uchwały rady gminy w sprawie założenia cmentarza. Przy tym należy wyjaśnić, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu. A zatem nawet jeśli została wydana dla terenu nie będącego własnością gminy, to nie oznacza to, że na jej podstawie gmina ma możliwość dysponowania terenem pod budowę cmentarza. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi tylko podstawę do rozpoczęcia procedury zmierzającej do wywłaszczenia właścicieli nieruchomości na rzecz gminy terenów niezbędnych do realizacji celu publicznego. Stwierdzone przez organ odwoławczy nieprawidłowości w postępowaniu Wójta Gminy [...] poprzedzającym wydanie decyzji nie dawały podstawy do jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Wadliwość postępowania nie jest równoznaczna z bezprzedmiotowością postępowania. Organ odwoławczy nie zauważył, a przynajmniej nie wyartykułował tego w treści uzasadnienia swojej decyzji, że decyzja organu I instancji skierowana została do Urzędu Gminy w [...] , a więc do jednostki organizacyjnej, która będąc jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy, nie może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 29 K.p.a. Skierowanie decyzji do jednostki nie mogącej być stroną postępowania stanowi wadę decyzji kwalifikującą ją do stwierdzenia jej nieważności. W postępowaniu odwoławczym, jako że nie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji, wadliwość taka usuwana jest właśnie poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie zauważył także, że Wójt Gminy [...] podlegał, na mocy przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., wyłączeniu od udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r., nr BPP.[... . Ponieważ wójt jest pracownikiem gminy - art. 4 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), sprawującym równocześnie funkcję organu gminy, zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. przyczyna wyłączenia wójta gminy od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy i pełnienie funkcji jej ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki wójta gminy. Nadto zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wójt gminy kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie wójt gminy jest także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. przyczyna wyłączenia wójta gminy, od udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia na rzecz gminy lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również pracowników upoważnionych prze wójta do działanie w jego imieniu. Wydanie decyzji przez organ, który podlegał wyłączeniu, skutkuje taką wadą postępowania, że organ odwoławczy winien był decyzję organu I instancji uchylić a postępowanie w sprawie umorzyć. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, mimo niepełnego uzasadnienia, zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie, dlatego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowił skargę oddalić.