II SA/Kr 1719/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S.O. , H.O. i B.O. na decyzję Wojewody z dnia 30 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] Starosta K. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz: H.O. , S.O. oraz B.O. za nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...]o pow. 0,0180 ha, b. gm. kat S. stanowiącą część działki nr 1, obr. S. , jedn. ewid. S. Odmowę organ I instancji uzasadnił tym, że parcela l. kat. [...]o pow 0,0180 ha, b gm. kat. S. (która weszła w skład działki nr 2 o pow. 1,4080 ha, obr. S. jedn ewid. S. ) zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 1981r., nr [...] wydaną na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, została przejęta nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa pod przebudowę istniejącej drogi - ul. [...]. W związku z tym, jak podkreślił organ I instancji na podstawie w/w ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. parcela l kat [...] o pow. 0,0180 ha, b. gm. kat. S. (odpowiadająca części działki nr 2 obr. [...] jedn. ewid. [...] w dniu 31 grudnia 1998r. była własnością Skarbu Państwa, a więc prawo własności nie przysługiwało w tej dacie H.O. , S.O. oraz B.O. . Wobec tego, jak wskazał organ I instancji, nie została spełniona jedna z przesłanek wymienionych wart. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (tj. nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego), od łącznego spełnienia których uzależniona była możliwość wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w trybie art. 73 w/w ustawy. Od powyższej decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] odwołali się H.ZO. , S.O. oraz B.O. . Po rozpoznaniu odwołania decyzją z 30 września 2011r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że nieprawidłowym było wydanie przez Starostę K. decyzji w sprawie z powołaniem na regulację art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w przedmiocie odszkodowania na rzecz H.O., S.O. oraz B.O. , za nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0180 ha, b. gm. kat. S. stanowiącą część działki nr 2 , obr. S. , jedn. ewid. S. , bez uprzedniego ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość w ogóle podlega regulacji art. 73 w/w ustawy, wydanie przez organ I instancji decyzji w trybie przepisów w/w ustawy było w ocenie organu odwoławczego nieuzasadnione. Dalej wskazano, iż w obecnym stanie prawnym, do którego zastosowania odsyła ust. 2 art. 19 ustawy z dnia 25 lutego 1958r., instytucję wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z regulacją art. 129 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy "Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Następnie organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie działki nr [...] o pow. 0,0180 ha nastąpiło w wyniku decyzji z dnia 20 stycznia 1981r. nr [...], które to rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, zgodnie z którymi przejście prawa własności wskazanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następowało z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. z dniem 8 marca 1958r. Zatem przejście prawa własności nieruchomości skarżących na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w roku 1958. W ocenie organu II instancji wyżej powołanego przepisu art. 129 i ust. 5 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do stanów faktycznych (tu odjęcie prawa własności) mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (czyli przed 1 stycznia 1998r. – dopisek Sądu), a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa podkreślił, że w niniejszej sprawie moment przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa przesądził o braku materialnoprawnej podstawy orzekania w tej kwestii, czego konsekwencją winno być umorzenie postępowania w sprawie. W dniu 25 października 2011r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła skarga H.O. , S.O. oraz B.O. . Skargę oparto się na zarzucie że "zabierając mi pas działki o pow. 0,0180 ha, moja posesja została okrojona, dlatego od 16 lat staram się o odszkodowanie". W odpowiedzi Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko stwierdzając, że skarga H.O. , S.O. oraz B.O. nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] w całości. Słusznie bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że nieprawidłowym było wydanie przez Starostę K. decyzji w sprawie z powołaniem na regulację art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w przedmiocie odszkodowania na rzecz H.O. S.O. oraz B.O. , za nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0180 ha, b. gm. kat. S. , stanowiącą część działki nr 2 , obr. [...], bez uprzedniego ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość w ogóle podlega regulacji art. 73 w/w ustawy. Zarówno z wniosku skarżących o wypłatę odszkodowania z dnia 20.02.2008r., jak i ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego obrazującego stan faktyczny sprawy nie wynika, aby skarżący wnosili o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w trybie art.73 cyt. wyżej ustawy. Sam organ I instancji wskazał w swojej decyzji, iż nie zachodzą przesłanki do wypłaty odszkodowania w trybie przepisów w/w ustawy. Zasadnie więc organ odwoławczy uznał, że nie było jakichkolwiek podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Natomiast postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, o co wnosi skarżący, powinno się toczyć na podstawie regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W tym miejscu negatywnie ocenić należy pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, a który wpłynął na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, że brak jest w chwili obecnej podstaw prawnych do przyznania odszkodowania, a w szczególności że nie może to nastąpić w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest więc możliwość przyznania odszkodowania w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwana dalej "u.g.n.", w sytuacji gdy do przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w 1981r. w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 20 stycznia 1981r., nr [...] wydanej na mocy ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz.37). Odnosząc się do w/w kwestii spornej, należy stwierdzić, że przejęcie przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym wiązało się z przyznaniem odszkodowania zgodnie z treścią art. 19 w/w ustawy. Stwierdzić należy również, że w niniejszej sprawie doszło do pozbawienia prawa własności bez ustalenia odszkodowania. Sąd biorąc po uwagę fakt, iż za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako l. kat. [...] o pow. 0,0180 ha, b. gm. kat S. stanowiącą część działki nr 2 , obr. S. , jedn. ewid. S. nie ustalono odszkodowania na rzecz H.O. , S.O. oraz B.O. , oznacza to, że złożenie w dniu 20 lutego 2007r. wniosku o ustalenie przedmiotowego odszkodowania przez skarżących nie inicjuje nowej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania w związku z utraconą w 1981r. własnością nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale stanowi kontynuację postępowania rozpoczętego w 1981r. Ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w okolicznościach niniejszej sprawy powinno nastąpić na podstawie przepisów o wywłaszczeniu, a jeżeli do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (tj. do dnia 1 stycznia 1998r.) nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), to na podstawie art. 129 ust. 5 w/w ustawy powinna być ona aktualnie wydana. Za poprawnością powyższej argumentacji przemawia także brzmienie art. 233 u.g.n. zgodnie, z którym sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998r., prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zdaniem składu orzekające w przedstawionym stanie rzeczy, jedynym warunkiem obligatoryjnym do stosowania przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest stwierdzenie, iż wywłaszczenie które miało miejsce nie spowodowało wypłaty odszkodowania mimo istnienia regulacji prawnej przewidującej takie odszkodowanie (art. 19 wspomnianej już ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym). Sąd stwierdził również, że brak podstaw aby przyjąć, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania do rozpoznania niniejszej sprawy. Biorąc pod uwagę art. 129 ust. 5 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z powołanej regulacji wynika, iż odnosi się on do takich stanów faktycznych, w których doszło do pozbawienia prawa własności bez ustalenia odszkodowania bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd mając na uwadze powyższe, stwierdził, że niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą ma on zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Sformułowanie w/w przepisu wręcz nakazuje uregulowanie roszczeń we wszystkich sprawach, w których doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. W ocenie Sądu, w przeciwnym razie powyższy przepis byłby przepisem martwym i miałby wyłącznie marginalne znaczenie (por. wyroki: NSA z dnia 21 grudnia 2009r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1111/08, LEX nr 582460; WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 385/09, LEX nr 573846; WSA w Lublinie z dnia 23 października 2008r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 591/08, LEX nr 499879). Zwrócić dodatkowo należy uwagę na fakt, iż instytucja wywłaszczenia zawsze powiązana jest z obowiązkiem odszkodowania. Wynika to przede wszystkim z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 21 ust. 2 przewiduje wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Zasadę tę precyzuje dodatkowo art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem składu orzekającego, z uwagi na fakt, iż odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, to powinna ona być wydana na podstawie art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt. 3 oraz art. 233 u.g.n. skutkowałoby bowiem nie tylko naruszeniem zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i sprecyzowanej dodatkowo art. 128 ust u.g.n. ale także konstytucyjnej zasady ochrony własności z art. 64 Konstytucji. Nieprzyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość naruszałoby również art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994r. (Dz. U. z 1995 r., nr 26, poz. 175), zgodnie z którym zachodzi konieczność utrzymania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji i naprawiania pozaprawnych praktyk (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 15.06.2011r., sygn. akt II SA/Kr 513/11). Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie i uchylona nim decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz art. 105 §1 k.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.